I OSK 1795/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 200/11 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7.07.2011 r., sygn. akt II SA/Ol 197/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...].02.2011 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...].10.2010 r., wydaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mrągowie, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Mrągowa. Sąd orzekł też o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...].10.2010 r. organ przyznał skarżącemu zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 220 zł oraz odmówił przyznania zasiłku na zakup leków w kwocie 130 zł. Pomoc przyznana została na zakup niezbędnych leków wskazanych przez lekarza w zaświadczeniu z dnia [...].02.2010 r. W odwołaniu od powyższej decyzji D. P. podniósł, iż pomoc winna być przyznana na zakup wszystkich lekarstw zapisanych na przedłożonych receptach. Utrzymując decyzję organu I instancji w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wskazało, iż rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Oznacza to, że nawet jeśli niezbędna potrzeba bytowa wymagająca zaspokojenia występuje i znajdzie to potwierdzenie w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, to zasiłek celowy w formie pieniężnej może, ale nie musi być przyznany. Prawo decydowania o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy pieniężnej w tej formie, a także o wysokości udzielonej pomocy przysługuje wyłącznie organowi pomocy. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kolegium wskazało też, iż z art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W związku z powyższym w ocenie Kolegium organ I instancji w niniejszej sprawie nie przekroczył granic uznania administracyjnego, przyznając stronie pomoc w mniejszej kwocie, niż wnioskowane 350 zł. Skargę na decyzję Kolegium wniósł D. P., reprezentowany przez adwokata z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że z uwagi na liczne schorzenia musi przyjmować dużą liczbę leków przepisywanych przez lekarzy, co stanowi niezbędną potrzebę bytową. Strona zanegowała także uznaniowość przy przyznawaniu zasiłków z pomocy społecznej. Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone przez organy obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalając skargę, wskazał, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zamieszczenie w tym przepisie słowa "może" oznacza, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i podejmowana jest na podstawie uznania administracyjnego. Oznacza to, iż samo spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, w tym także świadczenia na leki, musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Skoro więc decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, która musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania jej tego świadczenia lub jego rozmiar będzie różny od tego, który strona określiła we wniosku. Zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. W sprawie niniejszej skarżący otrzymał pomoc na zakup leków w kwocie 220 zł, a organ I instancji, przyznając pomoc w takiej wysokości, odniósł się do swoich możliwości finansowych oraz wskazał, że pomocą objęte są także inne osoby i rodziny o dochodach znacznie niższych niż wnioskodawca. Organ przyznając pomoc dla skarżącego wziął także pod uwagę zaświadczenia lekarskie wskazujące na potrzebę stosowania niezbędnych leków, a ponadto dokonał wyceny leków, których zakup był dla skarżącego niezbędny. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, wskazywały na to, iż ani organ I instancji, ani Kolegium, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, co powodowało konieczność oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznania wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 ust. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, iż zasiłek, o przyznanie którego wystąpił skarżący, nie był zasiłkiem celowym przyznawanym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej oraz przez przyjęcie, iż organ nie dopuścił się naruszenia zasad uznania administracyjnego, przyznając skarżącemu zasiłek tylko w części wnioskowanej kwoty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż wprawdzie istotnie z art. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy może być przyznany, jednak nie oznacza to dowolności w działaniu, z którą do czynienia mamy w przedmiotowej sprawie. Skarżący spełniał ustawowe przesłanki uprawniające go do przyznania zasiłku, który przyznany został tylko w części. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną poza ramy uznania administracyjnego wykracza też fakt, iż za odmową przyznania świadczenia przemawiało to, iż skarżący korzystał z innych form pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż sąd odwoławczy, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie tej sytuacja taka nie ma miejsca, zatem Sąd II instancji skupił się na rozpoznaniu podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa. Art. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi klauzulę generalną i jest jedynie ogólną zasadą, którą winny kierować się organy administracji publicznej w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych w ramach pomocy społecznej. Zauważyć też trzeba, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 tej ustawy nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia, zatem przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...].10.2010 r. organ przyznał skarżącemu zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 220 zł, uwzględniając ich niezbędność dla zdrowia strony i niemożność wykupienia ich we własnym zakresie. Uznać zatem trzeba, iż organy, działając na podstawie art. 39 ust. 1 art. 41 ustawy o pomocy społecznej, uwzględniły sytuację bytową skarżącego i udzieliły pomocy, która w ich ocenie odpowiadała tejże sytuacji. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było – w ocenie Sądu odwoławczego – w pełni zasadne. Należy także podkreślić, iż art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Oznacza to, że za całkowicie niezasadne uznać trzeba stanowisko, wyrażone przez autora skargi kasacyjnej, że w razie spełniania ustawowych przesłanek każda potrzeba skarżącego winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Chybionym jest również zarzut naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten wskazuje w jakich okolicznościach stronie może, ale nie musi, przyznany być zasiłek celowy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. Podkreślić trzeba, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Burmistrz Miasta Mrągowa przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup leków, nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, jakoby organy jak i Sąd I instancji uznały, że te potrzeby nie są potrzebami niezbędnymi. Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną w przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestia przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi działającemu w ramach udzielonej skarżącemu pomocy prawnej z urzędu rozstrzygnięta zostanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, jako właściwy dla rozpoznania wniosku złożonego w tym zakresie, co wynika z art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 ustawy P.p.s.a.. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego złoży temu Sądowi oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.