II SAB/Łd 22/11

Dnia 6 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 roku sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w T. do załatwienia w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku wniosku skarżącego K. D. z dnia [...] w przedmiocie udostępnienia akt podręcznych śledztwa [...]; 2. zasądza od Prokuratora Rejonowego w T. na rzecz skarżącego K. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 grudnia 2010r. K.D., na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., w skrócie u.d.i.p.) zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w T. o poinformowanie go, czy zostało zakończone postępowanie przygotowawcze o sygn. akt [...], prowadzone przez tamtejszą prokuraturę, a także o doręczenie mu odpisów wszystkich kart ww. sprawy wraz z decyzją końcową. W odpowiedzi na pismo K.D. z dnia 30 września 2010r. Prokurator Prokuratury Rejonowej poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 13 stycznia 2011r., iż postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010r. zostało umorzone. Ponadto wskazano, iż wnioskodawcy, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przysługuje możliwość zapoznania się z całością zgromadzonych w sprawie materiałów w siedzibie Prokuratury Rejonowej w T., natomiast doręczenie kserokopii akt sprawy będzie możliwe po wskazaniu przez wnioskodawcę konkretnych kart, a także po uiszczeniu stosownej opłaty. Pismem z dnia 20 stycznia 2011r. K.D. oświadczył, iż uzależnienie wydania mu żądanych kopii akt sprawy o sygn. akt [...] od wcześniejszego wskazania konkretnych kart objętych wnioskiem o udostępnienie, narusza art. 10 ust 2, art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 15 ust 2 u.d.i.p. Kolejnymi pismami z dnia 8 lutego i 22 lutego 2011r. K.D. stwierdził, iż nie doręczono mu niektórych kopii kart sprawy, a także bezpodstawnie zamazano imiona i nazwiska osób rozpytanych. W związku z powyższym wnioskodawca zażądał niezwłocznego przesłania mu brakujących kart oraz podanie usuniętych danych osobowych. Ponadto wnioskodawca zażądał kopii akt podręcznych sprawy o sygn. akt [...]. W odpowiedzi na powyższe pisma wnioskodawca, pismem z dnia 22 lutego 2011r., został poinformowany, iż utajnienie danych osobowych w przekazanych uprzednio kserokopiach podyktowane było treścią ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych, natomiast z uwagi, iż udostępniono wnioskodawcy w całości akta główne postępowania [...], w których znajduje się całość materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, wniosek o przekazanie kopii akt podręcznych nie został uwzględniony, gdyż akta podręczne prokuratora nie zawierają materiału dowodowego. Pismem z dnia 24 lutego 2011r., skierowanym do Prokuratora Okręgowego w P., na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. K.D. wniósł "odwołanie" od decyzji Zastępcy Prokuratora Rejonowego w T. z dnia [...]r., domagając się jej uchylenia i zobligowania Prokuratora Rejonowego w T. do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu powyższego pisma K.D. stwierdził, iż decyzja o odmowie udostępnienia mu informacji publicznej z akt podręcznych śledztwa [...] została sformułowana w formie sprzecznej z treścią dyspozycji zawartej w art. 16 u.d.i.p. W ocenie wnioskodawcy w decyzji tej nie wskazano, jakie fragmenty akt podręcznych nie mogą być ujawnione z uwagi na określoną tajemnicę ustawowo chronioną, bądź ze względu na prywatność osoby fizycznej, tajemnicę przedsiębiorcy lub interes strony w innym postępowaniu, o czym mowa w art. 5 u.d.i.p., wobec czego odmowa udostępnienia powyższych akt była niesłuszna. Wobec uznania "odwołania" z dnia 24 lutego 2011r., jako skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Prokurator Prokuratury Rejonowej w T. przekazał powyższe odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., wnosząc o jego nieuwzględnienie. Organ wskazał, iż w dniach 4 lutego 2011r., 17 lutego 2011r. oraz 22 lutego 2011r. przesłano wnioskodawcy kserokopię żądanych dokumentów. Jednocześnie w piśmie z dnia 22 lutego 2011r. poinformowano, iż zgodnie z treścią art. 156 Kodeksu postępowania karnego oraz na podstawie art. 2, art. 4 ust 1 i 3 , art. 10 ust. 1 u.d.i.p., udostępniono wnioskodawcy akta główne postępowania [...], w których znajdowała się całość materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, natomiast utajnienie danych osobowych w przekazanych kserokopiach podyktowane było treścią ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W piśmie tym wskazano nadto, iż odmowa przekazania kserokopii akt podręcznych związana jest z faktem, iż akta te nie zawierają materiału dowodowego. Dalej organ wskazał, iż pismo z dnia 22 lutego 2011r. nie przybrało postaci decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, gdyż żądana informacja nie odpowiada definicji i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym uznano, iż w tej sytuacji odmowne załatwienie wniosku nie wymaga wydania formalnej decyzji, a wystarczające jest skierowanie do wnioskodawcy stosownego pisma, co też uczyniono. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2011r. K.D. oświadczył, iż jego pismo z dnia 24 lutego 2011r. nazwane odwołaniem należy potraktować, jako skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w T.. Następnie skarżący opisał historię korespondencji prowadzonej między nim, a organem i oświadczył, że kwestionuje bezczynność organu, gdyż w jego ocenie żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem skargi jest zarzucana bezczynność Prokuratora Rejonowego w T. w zakresie prawa do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd nie stwierdził przeszkody w merytorycznej jej ocenie. W tym względzie skład orzekający podziela argumenty podniesione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08. Sąd ten wyjaśnił, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Poza tym, w rozpatrywanym przypadku nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "u.dip." zawiera generalną zasadę udostępniania informacji publicznej i przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych - art. 7 ust. 1 u.dip. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.dip., na wniosek. Wniosek wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji przesądza o tym, że w odniesieniu do tego konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów u.dip., do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia mu akt podręcznych zakończonego karnego postępowania przygotowawczego. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem, czy żądana informacja udostępnienia akt podręcznych zakończonego karnego postępowania przygotowawczego, ma charakter informacji publicznej w rozumieniu u.dip. Stosownie do art. 1 ust. 1 u. dip. informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy, jest każda informacja o sprawach publicznych. Jednakże, aby informacja podlegała udostępnieniu spełniony musi być również warunek podmiotowy, wynikający z treści art. 4 u.dip., tzn. informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej i będącego w posiadaniu takiej informacji. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.dip. podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej, w pojęciu których mieści się również prokuratura. Zgodnie z 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego, stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kserokopie tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Analiza powyżej przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że odmienny tryb dostępu do akt dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego. Nie odnosi się on do spraw zakończonych w zakresie prowadzonego postępowania przygotowawczego i to niezależnie od tego, w jaki sposób nastąpiło to zakończenie. W takich sprawach znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tym samym należy zgodzić się ze skarżącym, że akta zakończonego postępowania przygotowawczego spełniają, w rozumieniu u.dip., zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. Stanowią bowiem informację o działalności organu publicznego, jakim bez wątpienia jest prokuratura. Oznacza to, że na mocy art. 4 ust. 3 u.dip., zobowiązana jest ona do udostępnienia informacji, będących w jej posiadaniu. Na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego ugruntowało się stanowisko, że akta postępowań prowadzonych przez podmioty publiczne w określonych przypadkach stanowią informację publiczną udostępnianą w trybie u.dip. O ile bowiem wgląd do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlegać będzie rygorom art. 156 Kodeksu postępowania karnego, to już akta zakończonego postępowania przygotowawczego i to niezależnie od tego, w jaki sposób zostało ono zakończone – rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akta postępowań przygotowawczych stanowią informację o działalności organów publicznych, do których dostęp wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, statuującego publiczne prawo obywatela do informacji (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3572/02, opub. w Wokanda 2003, nr 10, poz. 35, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1113/04; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2171/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – wyrok z 28.09.2008 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Kr 70/80, WSA w Gliwicach – wyrok z 27.08.2009 r. sygn. akt IV SAB/Gl 36/09). Tym samym należy stwierdzić, że przedmiotem żądania skarżącego był dostęp do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Reasumując stwierdzić należy, że w tej sprawie akta podręczne zakończonego postępowania przygotowawczego stanowią informacje publiczną, a tym samym brak udostępnienia tych akt lub brak wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienie stanowił o bezczynności organu. Podniesiona zaś w odpowiedzi na skargę argumentacja, wskazująca na przeznaczenie tych akt (wewnętrzna kontrola, brak zaliczenia ich do materiału dowodowego, wewnętrzny charakter) nie odbierają przymiotu informacji publicznej. Dotyczą one bowiem treści, jakie dokumenty te mogą zawierać i późniejszego ich wykorzystywania przez prokuraturę (np. w ramach wewnętrznego nadzoru lub kontroli). Nie są to jednak przesłanki odmawiające aktom podręcznym charakteru dokumentów zawierających informację publiczną. O skuteczności skargi na bezczynność organu administracyjnego można mówić wówczas, gdy właściwy organ nie wykonuje w terminie nałożonego nań prawem obowiązku, bądź nie czyni tego w sposób przewidziany prawem. Przy czym bezczynność ma miejsce zarówno w razie braku działania ze strony organu, jak też w razie odmowy podjęcia czynności czy wydania aktu. W myśl art.149 Ppsa, uwzględniając skargę sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Utrwalony jest pogląd, wedle którego udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Ta czynność, czy też bezczynność w tej materii, podlega kontroli sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 Ppsa. Natomiast w razie zaistnienia podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej wydaje się decyzję opartą o przepis art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która podlega kontroli sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, zaś bezczynność w tym zakresie z mocy jego pkt 8. W niniejszej sprawie skarżącemu ani nie udostępniono informacji, ani też nie wydano decyzji odmownej. Prowadzi to do konkluzji, że skarga zarzucająca bezczynność jest zasadna. Wobec powyższego uwzględniono ją, nakazując rozpoznanie wniosku skarżącego, przy czym z uwagi na niemożność przesądzenia sposobu jego załatwienia nie zobowiązano organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Z uwagi na wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania rozstrzygnięcie w tym zakresie znajduje oparcie w art. 200 Ppsa. m.ch.