I OSK 675/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/11 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Wójta Gminy Narew w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wójta Gminy Narew, zobowiązał Wójta Gminy Narew do załatwienia w terminie 7 dni od zwrotu akt organowi, wniosku skarżącej J. W. z dnia 18 lutego 2011 r. dotyczącego wydania zaświadczenia - w sposób przewidziany przepisami działu VII k.p.a. W punkcie drugim wyroku nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 18 lutego 2011 r. J. W. złożyła wniosek do Wójta Gminy Narew o wydanie zaświadczenia "na okoliczność wyrażenia woli przez P. R. O. nie zamieszkującego pod adresem R. [...] (będącego stroną postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowej) do przesyłania korespondencji pod w/w adres". Wnioskodawczyni zaznaczyła, że zaświadczenie jest jej potrzebne celem przedstawienia innym organom administracyjnym. Wójt Gminy Narew pismem z dnia 24 lutego 2011 r. poinformował skarżącą, że sprawa zaświadczenia została rozstrzygnięta postanowieniem Wójta Gminy Narew z dnia [...] kwietnia 2010 r. W dniu 3 marca 2011 r. skarżąca wezwała Wójta Gminy Narew do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne wydanie żądanego zaświadczenia. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r. Wójt stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 24 lutego 2011 r. J. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Wójta Gminy Narew, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania żądanego zaświadczenia oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Dodatkowo skarżąca zażądała stwierdzenia przez Sąd, iż niezałatwienie wniosku przez Wójta Gminy Narew nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Narew wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu Sąd powinien odrzucić skargę, gdyż sprawa nią objęta została już prawomocnie osądzona. W sprawie o sygn. II SAB/Bk 20/10 również chodziło o wydanie zaświadczenia tej samej treści z wniosku J. W. Wówczas Wójt Gminy Narew postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił wydania zaświadczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaś wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. oddalił skargę na bezczynność (II SAB/Bk 20/10). Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. J. W., popierając skargę, wskazała, ze skarga w sprawie sygn. akt II SAB/Bk 20/10 została wywiedziona na tle wniosku z dnia 4 listopada 2009 r. o nieco innej treści niż wniosek obecny z dnia 18 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z linią orzecznictwa bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Stosownie do treści przepisu art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania wydania zaświadczenia właściwemu organowi. Od tego momentu zaczyna biec termin załatwienia sprawy. Zaświadczenie powinno być więc wystawione niezwłocznie, a w przypadku konieczności dokonania pewnych czynności technicznych lub przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego obowiązuje organ termin maksymalny ustalony na siedem dni. Niedotrzymanie przez organ tego terminu oznacza jego bezczynność. Terminy obowiązują także przy załatwieniu wniosku o wydanie zaświadczenia postanowieniem o odmowie jego wydania. Skarżąca na swój wniosek z dnia 18 lutego 2011 r. o wydanie zaświadczenia otrzymała odpowiedź od wójta Gminy Narew z dnia 24 lutego 2011 r. sformułowaną w postaci pisma informującego. Forma załatwienia sprawy (chociaż odpowiedź nastąpiła z zachowaniem siedmiodniowego terminu) nie była prawidłowa. Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska organu, iż sprawa została już uprzednio załatwiona i rozpoznana wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 20/10 oraz że występuje tu tożsamość stron i sprawy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego można zgodzić się jedynie z tożsamością stron natomiast przedmiotem sprawy było żądanie skarżącej wydania zaświadczenia o podobnym brzmieniu (jak w sprawie II SAB/Bk 20/10) lecz odnosiło się do innego okresu. Twierdzenie organu o istnieniu powagi rzeczy osądzonej nie jest uprawnione w tej sprawie. Jednorazowa odmowa wydania zaświadczenia o określonej treści nie może być podstawą do odmowy na bliżej czy dalej nieokreśloną przyszłość, zwłaszcza przy braku zachowania przez organ określonej formy prawnej, o jakiej stanowi art. 219 k.p.a. Ponieważ w sprawie niniejszej Wójt Gminy Narew nie wydał zaświadczenia ani postanowienia, uważając, że wystarczającym będzie pisemne udzielenie informacji na wniosek skarżącej, to Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności i orzekł stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.. Sąd Wojewódzki nie znalazł podstaw do przypisania organowi rażącej przewlekłości postępowania. Przede wszystkim przepis w w/w brzmieniu nie obowiązywał ani w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia, ani w dacie udzielenia jej odpowiedzi, ani też w dacie złożenia skargi, która wpłynęła do Urzędu Gminy Narew dnia 9 maja 2011 r. Nadto należy zauważyć, że organ nie pozostawał w zwłoce, gdyż na wniosek skarżącej z dnia 18 lutego 2011 r. (data wpływu do organu – 21 lutego 2011 r.) udzielił odpowiedzi niezwłocznie, bo w dniu 24 lutego 2011 r., działając w błędnym przekonaniu, że zwykłe pismo informujące stanowi odpowiednią formę załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/ 11 powołując się na art. 173 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyła J. W. zaskarżając wyrok w części obejmującej pkt. 2. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie naruszenie art. 3 § 1 i art. 149 § 1 zd 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 12 i 217 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdziwszy, iż organ pozostawał w bezczynności, wbrew zasadzie praworządności, szybkości postępowania i zaufania obywateli do organów państwa pominął ustalony przez siebie stan faktyczny i prawny, poparty w dodatkowych ustaleniach dowodowych, orzekł subiektywnie wbrew istocie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., iż trwająca od dnia 18 lutego 2011 r. bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia kontroli legalności i zasad rządzących postępowaniem sądowoadministracyjnym. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2 jego sentencji i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, tytułem nie opłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W ocenie skarżącej Sąd Wojewódzki błędnie i w sposób nieuprawniony w zaskarżonej części uzasadnienia - akapit 2 strona 5 uzasadnienia wskazał, iż nie widzi podstaw do przypisania organowi rażącej przewlekłości postępowania. Sprawa nie dotyczy przewlekłości postępowania Wójta Gminy Narew, a bezczynności organu, która wystąpiła, bowiem organ nie podjął prawem przewidzianej formy czynności w sprawie. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie ze Słownikiem języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, str. 24) "rażący" to taki, który daje się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Cechę "bycia rażącym" - według interpretacji słownikowej - ma zatem takie naruszenie, które jest oczywiste, niewątpliwe, a także takie, które jest bardzo duże i przewlekłe. Faktem jest, iż przepis art. 149 § 1 p.p.s.a w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania wprowadzony został z dniem 17 maja 2011 r., jednakże dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest to, iż w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka biorąc za podstawę stan rzeczy zarówno prawny, jak i faktyczny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. W tej materii, zdaniem skarżącej Sąd Wojewódzki niezasadnie odwołał się do zasady nieretroakcji, która nie ma bezpośredniego przełożenia w stanie faktycznym odnoszącym się do zmiany przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Użycie przez ustawodawcę stanowczego określenia "jednocześnie sąd stwierdza (...)" prowadzi do wniosku, że w sytuacji objętej hipotezą art. 149 p.p.s.a. sąd w dacie orzeczenia był zobligowany do badania w zaistniałym przypadku, czy bezczynność nosiła znamiona rażącego naruszenia. Sąd Wojewódzki dał temu wyraz w wydanym wyroku nie stwierdzając rażącego naruszenia prawa. Jednakże argumentacja Sądu dotycząca odmowy stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w powołaniu się na zasadę retro non agit w "sankcjonowaniu bezczynności wójta", przy jednoznacznie ustalonej przez ten sąd bezczynności trwającej od 18 lutego 2011 roku jest chybiona. Sąd Wojewódzki popadł w wewnętrzną sprzeczność wskazującw pierwszej części uzasadnienia, iż bezczynność miała miejsce zarówno w dacie wnoszenia skargi, jak i w momencie orzekania przez Sąd. Natomiast w drugiej części orzeczenia Sąd Wojewódzki podaje, iż "organ nie pozostawał w zwłoce, gdyż na wniosek skarżącej udzielił odpowiedzi w drodze zwykłego pisma informującego". Sąd I instancji nie widząc podstaw do przypisania organowi rażącej bezczynności postępowania pominął podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym. W ocenie skarżącej Sąd odmawiając uznania, iż bezczynność miała charakter rażący postąpił niezgodnie z art. 45 ust.1 Konstytucji RP (Dz. U Nr 78, poz. 483, ze zm.), który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zgodnie z brzmieniem art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a zatem wniosek skarżącej powinien być rozstrzygnięty w przewidzianej prawem formie określonej rozdziałem VII k.p.a., a nie zwykłym pismem informującym, które wprowadziło skarżącą w błąd co do jej praw i obowiązków organu administracyjnego, regulowanego art. 8 i 12 k.p.a. Wójt Gminy Narew dopuszczając się zaniechania w wydaniu zaświadczenia lub postanowienia w terminie przewidzianym prawem naruszył te podstawowe zasady, czego nie dostrzegł Sąd rozpoznający skargę. Sąd nie wziął pod uwagę, iż organ administracyjny w sposób rażący narusza zasadę szybkości i prostoty postępowania, która nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdzając, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa nie dostrzegł, iż działanie Wójta spowodowało, iż niezałatwienie sprawy od 18 lutego 2011 r. tj. od przeszło 10 miesięcy wstecz, co narusza w sposób zasadniczy postulat niezawodności postępowania administracyjnego. Do dnia dzisiejszego Wójt Gminy Narew pozostaje w bezczynności pomimo, iż skarżąca, już w piśmie z dnia 3 marca 2011 r. żądała po raz wtóry wydania zaświadczenia, wskazując na podstawy swego żądania, co więcej Sąd administracyjny stwierdził tę bezczynność, wydając dnia 20 grudnia 2011 r. orzeczenie w tej sprawie. Niezasadne powstrzymywanie się przez organ od wydania zaświadczenia lub postanowienia, jak też i uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy, narusza wskazane powyżej zasady rządzące postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 3 i art. 219 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, a odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Łatwo daje się stwierdzić, że Wójt Gminy Narew wyraźnie i rażąco uchybił terminowi, a zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10: ,,W sposób rażący może zostać naruszony jedynie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga wykładni". Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd Wojewódzki przyjąć powinien, iż zaskarżony organ w chwili orzekania pozostawał w stanie bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż zaskarżony organ pismem z dnia 24 lutego 2011 r. poinformował błędnie skarżącą, iż sprawa została rozstrzygnięta, bowiem sprawa ta nie została załatwiona w przewidziany prawem sposób, co spowodowało bezczynność organu trwającą do dnia dzisiejszego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W skardze kasacyjnej postawiono zarzut, sformułowany jako naruszenie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, tj. art. 3 § 1 i art. 149 § 1 zd 2 p.p.s.a. w zw. z przepisami postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tak postawiony zarzut nie jest usprawiedliwiony. Nie wykazano bowiem w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki nie wykonał, czy też wykonał w sposób naruszający prawo kontrolę działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. przez zaniechanie stwierdzenia w wyroku, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do naruszenia przywołanych przepisów mogłoby dojść wówczas, gdyby Sąd Wojewódzki zaniechał, czy też pominął w wyroku orzeczenie w tej kwestii, tymczasem Sąd Wojewódzki zamieścił w sentencji zaskarżonego wyroku stosowne rozstrzygnięcie i szeroko je uzasadnił. Nie można więc twierdzić, że naruszono wymienione wyżej przepisy przez niewłaściwą kontrolę administracji publicznej. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do twierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, natomiast Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż w kontrolowanej przez niego sprawie bezczynność organu nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa. W rzeczywistości postawiono zatem w skardze kasacyjnej zarzuty błędu interpretacyjnego, lub niewłaściwego zastosowania przepisu, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w odniesieniu do naruszenia przepisów prawnomaterialnych. Jednakże nawet, gdyby potraktować omawiany zarzut jako naruszenie prawa materialnego, to i tak nie byłby on uzasadniony. Wywód skargi kasacyjnej odnoszący się do pojęcia rażącości opiera się na językowym znaczeniu tego pojęcia i jest związany z pojęciem bezczynności, która w ocenie skarżącego przybrała postać nie tylko zwykłego, lecz kwalifikowanego, właśnie rażącego naruszenia prawa. Zasadnie podniesiono w skardze, że cechą rażącości jest jej oczywistość i niewątpliwość. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Okoliczności zaś sprawy, którą rozpatrywał Sąd Wojewódzki nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków, jak przedstawiono je w skardze kasacyjnej. Stwierdzając bowiem zaistnienie bezczynności Sąd Wojewódzki zauważył, że organ, udzielił odmownej odpowiedzi na wniosek skarżącej na piśmie w terminie nieprzekraczającym 7 dni, nie zachowując jednak wymaganej formy postanowienia. Jak wynika z twierdzeń tego organu działał on w przekonaniu, że sprawa wydania zaświadczenia była już załatwiona. Poglądu tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, uznając że udzielenie odpowiedzi na wniosek, z niezachowaniem określonej przez art. 219 k.p.a. formy postanowienia, nakazuje stwierdzenie bezczynności, lecz jednocześnie Sąd ten podkreślił, że organ nie pozostawał w zwłoce, gdyż odpowiedzi udzielił bezzwłoczne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wchodzić w ocenę zasadności i prawidłowości tej części rozstrzygnięcia, jako nieobjętej zaskarżeniem kasacyjnym. Niemniej, w zakresie oceny skutków bezczynności, podzielić należało pogląd Sądu Wojewódzkiego, że okoliczności sprawy prowadzące do stwierdzenia bezczynności organu nie były tak oczywiste i niewątpliwe, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyż w istocie naruszenie to sprowadzało się do przyjęcia niezgodnej z prawem formy działania organu. Nie można też podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że organ pozostawał w zwłoce przez ponad 10 m-cy, po pierwsze dlatego, że Sąd ten w niezaskarżonej części prawomocnego wyroku uznał, iż wadliwa tylko była forma działania organu, a organ w zwłoce nie pozostawał, po drugie z tego powodu, iż skarżąca przyczyniła się do wydłużenia terminu załatwienia jej sprawy, gdyż zamiast wyczerpać administracyjną drogę zażalenia na bezczynność (art. 37 § 1 k.p.a.), która prowadziłaby do oczekiwanego przez skarżącą rezultatu, wybrała drogę sądowoadministracyjną poprzedzając je wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.