II SA/Bd 154/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. przy udziale Prokuratora Rejonowego w [...] sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) oraz na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na działkach nr 98/18 i 98/21, położonych w [...] oraz odmówił M. N. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na działkach nr 98/18 i 98/21, położonych w[...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją nr [...] r. Starosta [...] udzielił K. i F. N. pozwolenia na budowę apteki z mieszkaniem służbowym na działce nr 98/14 w [...], natomiast aktem notarialnym Rep. A nr [...] r. K. i F. N. darowali swojej córce M. E. N. nieruchomość oznaczoną nr działki 98/14, wraz z rozpoczętą na niej budową. W dniu 20.07.2009 r. M. N. złożyła w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o przepisanie na nią decyzji o pozwoleniu na budowę, co nastąpiło na mocy decyzji nr [...] r. Zwrócono uwagę, że zmiana numeracji geodezyjnej działki nr 98/14 na 98/18 i 98/21 nastąpiła w wyniku nowych podziałów i zamiany gruntów, potwierdzonych decyzjami Wójta Gminy [...] nr [...]r. W dalszej części organ podkreślił, że w dniu 26.08.2009 r. M. N. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na dz. nr 98/18 i 98/21 w Z., załączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany zamienny na budynek usługowo – mieszkalny, przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę nie załączono decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowieniem [...] r. zobowiązano inwestora do dostarczenia dokumentu ustalając termin 2.04.2010 r., jednak z uwagi na nie dostarczenie brakującego dokumentu do chwili wydania decyzji, zdecydowano jak w jej sentencji. W odwołaniu od powyższej decyzji M. N. wniosła o jej uchylenia i zarzuciła wydanie jej z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i bezzasadne uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie odwołującej się, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest całkowicie chybione, gdyż organ administracji nie może umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdy stwierdzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Strona podniosła, iż stwierdzenie braku przestanek do uwzględnienia wniosku nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania i nie może skutkować umorzeniem postępowania, bowiem bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, a w przedmiotowej sprawie spełniony jest warunek "nie wydania ostatecznego rozstrzygnięcia", a co za tym idzie istniał i istnieje nadal przedmiot postępowania administracyjnego. Brak ustawowej przesłanki do uwzględnienia żądania strony zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie, w ocenie strony nie czynił postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznaczał jedynie bezzasadność żądania strony. Uczestnik postępowania J. M. pismem z dnia [...] r. wniósł o utrzymanie w mocy w/w zaskarżonej decyzji i podniósł, iż cały proces administracyjny i jego spowalnianie ma na celu umożliwienie nielegalnego realizowania budynku, który narusza normy budowlane, a tym samym jego interes jako właściciela działki sąsiedniej. Pismem z dnia [...] r. swój udział w sprawie zgłosił Prokurator Rejonowy w [...], w którego ocenie zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem przepis art. 105 § 1 kpa nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem w sytuacji nie wywiązania się inwestora z nałożonego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku dostarczenia nowej decyzji o warunkach zabudowy, organ ten nie był uprawniony do umorzenia postępowania administracyjnego, lecz wydania decyzji merytorycznej tj. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu (zamiennego) i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 in fine w zw. z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na działkach nr 98/18 i 98/21, położonych w [...]. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż przepis art. 105 § 1 Kpa nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem w sytuacji nie wywiązania się przez inwestora z nałożonego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku dostarczenia nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ ten nie był uprawniony do umorzenia postępowania administracyjnego, lecz wydania decyzji merytorycznej. Dlatego organ I instancji zamiast umorzyć postępowanie winien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 mając jednocześnie na uwadze brzmienie art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Wojewoda podzielił również stanowisko Prokuratora wskazując, iż nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy jest na tyle kompletny, że nie wymaga ze strony organu I instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; jednocześnie nie ma w niniejszej sprawie zastosowanie art. 139 Kpa, bowiem zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, na co wskazuje w odwołaniu również pełnomocnik inwestora. W ocenie organu odwoławczego, właściwym organem do doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...](art. 50 i art. 51 ust. 1), który bez uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy [...], nie będzie mógł w sposób legalny wydać decyzji w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, co wiązać się będzie z koniecznością wydania dla inwestora niekorzystnych rozstrzygnięć. W skardze do Sądu M. N. zaskarżyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w części odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na działkach nr 98/18 i 98/21 położonych w [...] i zarzuciła wydanie jej z naruszeniem prawa, w szczególności poprzez błędną wykładnię § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na skutek tego wadliwe przyjęcie, że do wydania decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znaczenia, czy budowa jest kontynuowana, czy też zakończona, a także dowolne ustalenie, iż sporna inwestycja nie została zrealizowana i jest nadal prowadzona oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i 136 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz oceny istotnych okoliczności na podstawie części materiału dowodowego zebranego w sprawie; nadto nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, co uzasadnia zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji w swoich ustaleniach pominął, że inwestor zgłosił zamiar użytkowania budynku będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, a Starosta [...] i w ślad za nim Wojewoda, w sposób dowolny ocenili stan faktyczny w niniejszej sprawie, na podstawie częściowego jedynie materiału dowodowego, pomijając jego istotne fragmenty mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Strona skarżąca podkreśliła, że wykładnia systemowa przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do uwzględnienia faktu, iż celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a jeśli tak, to trudno zaakceptować pogląd, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe po zrealizowaniu inwestycji, bowiem nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej. Wskazano, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest bowiem sam fakt wykonania zamierzenia budowlanego objętego postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym organy dwóch instancji dokonały w tym zakresie dowolnych ustaleń, sprzecznych z ustaleniami wynikającymi z dokonanych wizji. Skarżąca wskazała ponadto, że Wojewoda odstępując od możliwości uzupełnienia materiału dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok NSA z 09.06.1999 " sygn. akt II RN 7/99), lecz na gruncie niniejszej sprawy Wojewoda nie podał takich przyczyn, niezastosowania wspomnianej regulacji prawnej. W ocenie skarżącej nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu prowadzi do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie, dlatego też organ powinien w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do innych twierdzeń i zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania, a brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, jak również sąd z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Do bezspornych w sprawie należy zaliczyć okoliczności wskazujące, iż skarżąca pismem z dnia 26.08.2009 r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na dz. nr 98/18 i 98/21 w[...], załączając do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany zamienny na budynek usługowo - mieszkalny. Jakkolwiek postanowieniem z dnia 16.02.2010 r. Starosta [...] zobowiązał na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, inwestora (skarżącą), aby w terminie do 2.04.2010 r. dostarczyła brakujący dokument tj. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędną do rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę, to do chwili wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji, inwestor nie dostarczył wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oczywiście w tak przedstawiającym się stanie faktycznym sprawy nie ma żadnych przesłanek do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego stosownie bowiem do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 489). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte na żądanie osób mających przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) ma oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego i leży we właściwości organu. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu. W przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 3 w związku z art. 32 i n. w/w ustawy). Stosownie do treści art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (ust. 3 cyt. ustawy). Jeżeli zatem planowane odstępstwo od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę dotyczy materii uregulowanej decyzją o warunkach zabudowy, to do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę należy dołączyć nową decyzję o warunkach zabudowy, o ile oczywiście jest ona wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego wynika, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę w omawianym trybie musi być zgodny z ustaleniami wiążącej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, o ile na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem zauważyć, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę musi się mieścić w ramach ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, gdy inwestor zamierza zmienić (w trakcie budowy) charakter inwestycji w sposób wymagający ustalenia nowych warunków zabudowy, to jedynym rozwiązaniem jest uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, a następnie wystąpienie z nowym wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia na budowę. Takie rozstrzygnięcie wydaje się być jak najbardziej celowym jeśli zważyć, że zakres zmian w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego jest poważny; dotyczą one projektu zagospodarowania terenu oraz zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Przedmiotowy budynek zgodnie z będącą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę powinien być obiektem jednokondygnacyjnym o wymiarach 28,23 x 9,0, wysokości 3,0 - 6.26 m i kubaturze 620,30 m³, a dane techniczne powstałego budynku dwukondygnacyjnego są następujące długość 24,94 m, szerokość 9,26 m, wysokość 7,83 m, kubatura 1123,60 m³. Reasumując potwierdzić należy ustaloną już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym tezę, iż w przypadku gdy pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy to wniosek o zmianę pozwolenia na budowę musi się mieścić w ramach ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 31.08.2005 r., sygn. akt OSK 1928/04 niepubl.). Kwestia zawansowania prowadzonych robót budowlanych nie ma więc w sytuacji objętej przedmiotem niniejszego postępowania, żadnego znaczenia prawnego. Powyższe powoduje, iż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja na dzień jej wydania odpowiadała prawu, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkuje jej oddaleniem na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).