II SA/Gd 462/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 15 grudnia 2010 r., nr [...]. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta P., decyzją z dnia 15 grudnia 2010 r. nr [...], odmówił A. L. przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego z powodu braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 4, art. 11 pkt. 2, art. 14 ust. 1, art. 101 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 Nr 175 poz.1362 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 26 listopada 2010 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynął wniosek A. L. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że wnioskująca zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 7 grudnia 2010 r. wynika, że pracownik socjalny będąc u wnioskującej zobowiązał ją do dostarczenia zaświadczenia o dochodach netto matki J. L.. Wnioskująca przyjęła tą informację do wiadomości i złożyła podpis pod notatką. W dniu 9 grudnia 2010 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w P. stawiły się A. L. wraz z matką J.L., która oświadczyła, że nie ujawni swoich dochodów, a córka A. L. prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe i sama się utrzymuje. Organ stwierdził, iż A. L. prowadzi "wspólne gospodarstwo domowe" z matką J. L., przez które rozumie się wspólne zamieszkiwanie osób ze wspólnym zaspokajaniem potrzeb życiowych. Przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumieć bowiem należy nie tylko ponoszenie kosztów utrzymania lecz także czerpanie korzyści z tego gospodarstwa przez poszczególnych członków rodziny, przykładowo przez korzystanie ze wspólnych urządzeń technicznych. W niniejszej sprawie A. L. nie przedstawiła dowodu na okoliczność wysokości renty matki J. L.. Organ, na podstawie art. 4 i art. 11 pkt. 2 ustawy, odmówił zatem wnioskującej przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego z powodu braku współpracy z pracownikiem socjalnym. A. L. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołująca się zakwestionowała ustalenie organu, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką i stwierdziła, iż nie ma możliwości przedłożenia dowodu w postaci zaświadczenia o wysokości renty matki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 38 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, decyzją z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt 345/11, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 107 ust. 5 ustawy, pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy, może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc oświadczenia o stanie majątkowym, a odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Organ ustalił, że A. L. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i bez własnego dochodu i choć twierdzi, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, bo utrzymuje się ze środków pomocy społecznej, to słusznie organ I instancji przyjął, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z matką J. L.. W 2010 r. poza niewielkimi środkami pomocy społecznej, odwołująca się nie osiągnęła żadnych dochodów na utrzymanie i ponoszenie opłat związanych z mieszkaniem. Z okoliczności tych wynika, iż prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z matką J. L., która uzyskuje dochód w kwocie 1.049, 82 zł. Mimo to, odwołująca się nie dostarczyła na żądanie pracownika socjalnego dowodu o dochodzie członka rodziny – J. L. W ocenie organu powodem takiego działania skarżącej jest to, że dochód wspólnego gospodarstwa domowego 2 - osobowej rodziny przekracza kryterium dochodowe, a to skutkuje brakiem przesłanek do przyznania świadczenia, poza sytuacjami i przypadkami nadzwyczajnymi. Odwołująca prowadząca wspólne gospodarstwo domowe z matką osiągnęła w nim dochód na osobę wynoszący 524,91 zł, przekraczając kryterium dochodowe na osobę w rodzinie w kwocie 351 zł. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że odwołująca się otrzymała w 2009 r. dość dużą oraz dość częstą (10 razy) pomoc w postaci zasiłku okresowego i celowego na łączną kwotę - 2.444,65 zł, zaś w 2010 r. pomoc ta była już niższa, w postaci zasiłku okresowego i zasiłku celowego (7 razy) na łączną kwotę - 588 zł. Zdaniem organu osoba zdrowa, w pełni sił do pracy nie powinna korzystać z pomocy społecznej w sposób stały, nie podejmując starań do uzyskania pracy, a samo uczestnictwo w kursach organizowanych dla osób bezrobotnych nie uzasadnia uzyskania pomocy. Odwołująca powinna podjąć starania w celu uzyskania pracy i nie korzystać z pomocy społecznej, której środki finansowe są ograniczone. Organ wskazał, iż na pomoc społeczną oczekuje szereg rodzin, w których kryteria dochodowe nie są przekroczone. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podniosła, iż ciągle podejmuje starania w znalezieniu pracy. Nadto wskazała ona, iż ZUS nie może wydać jej zaświadczenia o wysokości dochodów J. L., z uwagi na ochronę danych osobowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przez organy przepisów prawa procesowego i materialnego. Skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku okresowego. Art. 38. ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, iż zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Organ I instancji zarzucił skarżącej, iż nie przedstawiła dokumentu obrazującego wysokość dochodu swej matki, z którą skarżąca prowadzi, zdaniem organu, wspólne gospodarstwo domowe. Przywołany przez organy art. 4 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy nie mogły stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącej pomocy społecznej w niniejszej sprawie. Przepis art. 4 ustawy stanowi, iż osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast art. 11 ust. 2 ustawy przewiduje, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nieprzedstawienie dokumentu dotyczącego dochodów matki skarżącej nie stanowi o braku współdziałania skarżącej w rozwiązywaniu jej sytuacji życiowej. Nie dotyczy ono bowiem zachowania osoby ubiegającej się o świadczenie nagannego z punktu widzenia polepszenia jej sytuacji majątkowej, zawodowej czy zdrowotnej, lecz postępowania związanego ze zbieraniem materiału dowodowego w toku prowadzonego postępowania. Z art. 107 ust. 1 ustawy wynika, iż organ miał obowiązek przeprowadzenia w niniejszej sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad ten przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, w tym, o których mowa w art. 103, wydania opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, dokonywania oceny sytuacji opiekuńczo-wychowawczej dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki oraz skierowania dziecka do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej. Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu, stanowi on postępowanie wyjaśniające, poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń przyznawanych w drodze decyzji. Z art. 107 ust. 5 ustawy wynika, iż pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. To uregulowanie, a nie art. 4 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy, co do zasady, mogłoby stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia w przypadku odmowy przedłożenia zaświadczenia o dochodach przez członka rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie. Z § 2 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz.138) wynika, iż pracownik socjalny przeprowadzając wywiad, jest obowiązany brać pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Dopiero na podstawie przeprowadzonego wywiadu organ dokonać winien analizy i oceny sytuacji danej osoby i sformułować wnioski dotyczące prawa do świadczeń. W rozpoznawanej sprawie wywiad taki nie został przeprowadzony, a organ nie wskazał przesłanek uzasadniających odstąpienie od jego sporządzenia. W art. 8 ust. 3 ustawa stanowi, że dochód to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, przy czym w przypadku dochodu rodziny to suma miesięcznych dochodów wszystkich osób w rodzinie (art. 6 pkt 4), a w przypadku dochodu na osobę w rodzinie to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie (art. 6 pkt 3). W przepisie art. 6 pkt 14 ustawa określa krąg osób wchodzących w skład rodziny, a więc określa osoby, których dochody należy uwzględniać przy wyliczaniu kryterium dochodowego. Są to osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Ustalenie przez organ, iż skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z jej matką nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. W ocenie Sądu brak jest podstaw do formułowania wniosku, iż sam fakt wspólnego zamieszkiwania z osoba spokrewnioną przesądza o prowadzeniu z nią wspólnego gospodarstwa domowego. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2006 r. sygn. I S.A./Wa 495/06 Lex Nr 209731, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1998 r. sygn. II S.A./Wr 791/97 dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa. gov.pl/doc/D3A59A5D9D). Ustawa nie definiuje pojęcia wspólnego gospodarowania. Jak wskazał w wyroku z dnia 20 maja 2008 r. sygn. II S.A./Ol 181/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, pojęcie to ma zatem "znaczenie nadane potocznym rozumieniem składających się na nie słów. Jak podaje Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny PWN pod red. A. Markowskiego (Warszawa, 2005, str. 1330), "wspólny" to "taki, w którym biorą udział dwie osoby lub więcej osób; wykonywany razem z kimś". Natomiast "gospodarować" to: "dysponować czymś; zarządzać czymś" (op. cit. str. 298). Zatem jeśli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. W rozpatrywanym kontekście chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp." (Lex Nr 504809) Warunkiem podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Stwierdzenie, iż skarżąca zamieszkuje w mieszkaniu matki, nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do uznania, iż skarżąca prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe. W szczególności w sytuacji, gdy matka skarżącej zaprzeczyła tej okoliczności, wskazując, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z dorosłą córka, lecz wyłącznie udostępniła jej do zamieszkiwania jeden pokój w swoim mieszkaniu. Pozostałe okoliczności wskazywane przez organ II instancji, dotyczące zakresu przyznanej skarżącej pomocy, okresu pozostawania przez skarżącą bez pracy, środków jakie organ przeznacza na pomoc dla innych rodzin i zakresu możliwości finansowych organu, mogą podlegać rozważeniu przez organ dopiero po ustaleniu, czy skarżąca spełnia czy też przekracza kryterium dochodowe przyznania świadczenia. Zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydano z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 4 w związku z art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 1 i oraz art. 6 pkt 14 ustawy. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną w wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego toku postępowania.