I OSK 514/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del.NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego oraz W. S. i H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 850/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Gminy O. i uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Starosta O., po rozpatrzeniu wniosku H. S., J. S. i W. S., orzekł o zwrocie na rzecz H. S. w 1/3 części, J. S. w 1/3 części oraz W. S. w 1/3 części nieruchomości stanowiącej własność Gminy O., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,6028 ha oraz nr [...] o pow. 0,0017 ha, objętych księgą wieczystą KW [...]. Jednocześnie organ zobowiązał ww. osoby do zwrotu na rzecz Gminy O. kwoty [...] złotych, stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie ([...] zł), powiększone o kwotę nakładów ([...] zł), w równych częściach po [...] zł, rozkładając przy tym kwotę odszkodowania na 10 rocznych rat oprocentowanych przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji podał, że na wniosek H. S., J. S. i W. S. zostało wszczęte postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...] o pow. 1,0101 ha, której odpowiadają obecne działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. wnioskodawcy ograniczyli żądanie zwrotu do działek nr [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]) i nr [...] - zajętych pod parking. Starosta ustalił, że prawo własności dawnej działki nr[...] o pow. 1,0101 ha, której właścicielką była Z. S., zostało przeniesione na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 1974 r., zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na cele budowy zajazdu wraz z parkingiem ogólnomiejskim i garażami. Na podstawie postanowień spadkowych zgromadzonych w aktach sprawy, organ l instancji ustalił, iż spadkobiercami Z. S. są: H. S., J. S. i W. S. Następnie Starosta stwierdził, że na zawnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany parking ogólnomiejski wraz z kanalizacją i urządzoną na nim zielenią. Z materiałów dowodowych dotyczących budowy parkingu wynika, że prace związane z realizacją celu określonego w akcie notarialnym dotyczącym wykupu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostały rozpoczęte po upływie 19 lat od dnia jej wykupu i dlatego zawnioskowaną do zwrotu część działki nr [...] i działkę nr [...] uznał za zbędne w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ponadto organ l instancji, mając na uwadze art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł, a w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2008 r. określił zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu o kwotę [...] zł. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: Gmina O. oraz H. S., J. S. i W. S. Gmina O. wskazała, że niezrealizowanie celu wywłaszczenia musi istnieć w dniu orzekania w sprawie o zwrot, a budowa parkingu ogólnomiejskiego na przedmiotowych działkach (w 1994 r.) miała miejsce pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Artykuł 69 tej ustawy stanowił zaś, że zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego podlega nieruchomość, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten nie precyzował pojęcia zbędności nieruchomości, nie wprowadzał też ograniczeń czasowych. Zdaniem Gminy nie powinno stosować się art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do inwestycji sprzed wejścia w życie tejże ustawy, czyli sprzed 1 stycznia 1998 r. H. S., J. S. i W. S. zarzucili zaś organowi l instancji naruszenie art. 78 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie ich wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości oraz nakładów na niej poczynionych. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda Małopolski uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty O. i orzekł m.in. o: 1) zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,6028 ha i nr [...] o pow. 0,0017 ha rzecz H. S. w 1/3 części, J. S. w 1/3 części oraz W. S. w 1/3 części; 2) zobowiązaniu tych osób do zwrotu w częściach równych na rzecz Gminy O. kwoty [...] zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ([...] zł), powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości powstałą wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu ([...] zł); 3) rozłożeniu kwoty należności na 10 równych rocznych rat podlegających oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski; W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy potwierdziła ustalenia dokonane przez Starostę O., że na części wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany parking ogólnomiejski wraz z kanalizacją i urządzoną na nim zielenią. Jednakże z treści dziennika budowy parkingu wielofunkcyjnego - Plac Miejski "[...]" w O. - wynika, że dopiero w dniu [...] grudnia 1993 r. przekazano wykonawcy plac budowy pod realizację kanalizacji deszczowej, a w dniu [...] października 1994 r. wykonawca przejął "front robót" pod wykonanie parkingu wraz z dojazdami. Natomiast w dniu [...] grudnia 1994 r. sporządzony został protokół ostatecznego odbioru robót i przekazano obiekt do użytkowania. Dlatego Wojewoda uznał, że organ l instancji prawidłowo wskazał, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia w postaci budowy parkingu zostały rozpoczęte po upływie 19 lat od dnia nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Zatem jako prawidłowe należało ocenić ustalenie przez Starostę wystąpienia przesłanki zbędności działek nr [...] i nr [...]. Zdaniem Wojewody przedstawione przez rzeczoznawcę majątkowego przesłanki ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości były wystarczające, aby wykazać prawidłowość rozumowania biegłego rzeczoznawcy majątkowego przeprowadzonego w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2008 r. i zaktualizowanym w dniu [...] grudnia 2009 r. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Wojewoda wskazał, że fakt, iż przedmiotowa nieruchomość użytkowana jest aktualnie jako parking, niewątpliwie stanowi zwiększenie jej wartości. Za zasadne uznał również nieuwzględnienie wniosku odwołujących się o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości oraz nakładów na niej poczynionych, ponieważ żądanie to dotyczyło okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Na ostateczną decyzję Wojewody Małopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina O., wskazując na naruszenie art. 136, art. 137 i art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany i nie było podstaw do wydania decyzji orzekającej o jej zwrocie. Tymczasem ani organ l instancji, ani też organ odwoławczy nie dokonały żadnych ustaleń odnośnie zrealizowania celu wywłaszczenia. Strona skarżąca wskazała, że realizacja celu wywłaszczenia po upływie terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powoduje możliwości uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Skoro zaś cel wywłaszczenia zrealizowano, mimo że po upływie ok. 19 lat, zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił z naruszeniem art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ust. 3 art. 136 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W ocenie Sądu I instancji regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Omawiane sformułowanie nie może natomiast stanowić o spoczywającym na organie obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 czy 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. Jeśli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych terminów. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego, tym bardziej, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wprowadzała żadnych ograniczeń czasowych dla realizacji celu wywłaszczenia. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, ze orzekające w sprawie organy naruszyły art. 40 § 2 k.p.a., gdyż pomimo ustanowienia przez gminę Olkusz pełnomocnika, nie doręczono mu żadnych pism, czy decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2010 r. skargę kasacyjną złożył Wojewoda Małopolski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: 1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie naruszyły art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, uznając, że określone w tym przepisie terminy - czyli upływ 7 i 10 lat od daty ostateczności decyzji o wywłaszczeniu dla rozpoczęcia prac związanych z realizacją i odpowiednio zakończenia realizacji celu wywłaszczenia, stanowią integralny element zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia i wymagają jednoznacznego zbadania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decydująca dla spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia jest obiektywnie stwierdzona zbędność, a zatem jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy, bez względu na to, kiedy ta realizacja nastąpiła. Wskazując na powyższe naruszenia Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje się pogodzić z literalnym brzmieniem tego przepisu i wynikającym z niego zamysłem ustawodawcy, aby uznać za zbędne na cel wywłaszczenia nieruchomości, co do których podmiot, na rzecz którego je wywłaszczono, nie zrealizował w odpowiednich normach czasowych tego celu. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 wskazanej ustawy. Konieczność ustaleń dotyczących faktów podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i zrealizowania w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia tego celu, upoważnia dopiero do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Czyli niezbędne jest ustalenie, w jakiej dacie nastąpiło zagospodarowanie terenu. Wskazane terminy stanowią integralną część ustawowo określonej przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, a termin realizacji celu we wskazanych przedziałach czasowych wymaga każdorazowo zbadania, jeżeli w toku postępowania o zwrot nieruchomości dochodzi do etapu ustalenia przesłanki zbędności. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2010 r. skargę kasacyjną złożyli również W. S. i H. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, że określone w przepisie terminy czasowe na rozpoczęcie i realizację prac - odpowiednio 7 i 10 lat od daty decyzji wywłaszczeniowej - stanowią jedynie "dopełnienie przesłanki zbędności", w związku z czym okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia bez dotrzymania ww. terminów nie stanowi podstawy do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Wskazując na powyższe naruszenie składający skargę kasacyjną wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorzy podnieśli, że do uznania nieruchomości za zbędną wystarcza niedotrzymanie jednego z terminów wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Terminy z tego artykułu oznaczają obowiązek ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych okresach od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej, w razie zaś ustalenia, że w ww. terminach prace nie nastąpiły, nieruchomość powinna zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie mogły zostać uwzględnione. Przede wszystkim w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, p[oz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skoro w skargach kasacyjnych nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie również na naruszeniu przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., polegającego na niedoręczaniu pełnomocnikowi gminy O. pism i zapadłych w sprawie decyzji, wskazując jako podstawę wyroku m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które to naruszenie Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy i także z tego powodu uchylił zaskarżone decyzje, to należało uznać, że wniesione skargi kasacyjne nie mogą odnieść oczekiwanego rezultatu. Wprawdzie Wojewoda Małopolski w podstawach swojej kasacji wskazał na naruszenie przepisów postępowania, ale art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. powiązał jedynie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarzucając Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że organy dokonały błędnej wykładni wskazanych przepisów materialnych. Tym samym zarzut ten pokrywa się z drugą podstawą kasacji, już odnoszącą się wprost do błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak więc przyjąć należy, że obydwa wskazane w petitum skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego zarzuty oparte są na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym, odnosząc się również do meritum sprawy, a więc zarzucanej w obydwu skargach kasacyjnych błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stwierdza, że zarzuty te nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się / ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU 2000/2/60, z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41, Dz.U. Nr 59, poz. 369, z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). Tym niemniej Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, że obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, a obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązek zwrotu (wyrok TK z dnia 9 grudnia 2008 r., SKO 43/07, OTK-A 2008/10/175). W orzeczeniu z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia, który nie może być interpretowany zbyt szeroko. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. W niniejszej sprawie niesporne jest, że cel dokonanego w 1974 r. wywłaszczenia został zrealizowany. Nie budzi również wątpliwości, kiedy miało to miejsce - prace przy budowie parkingu rozpoczęto w 1993 r., a zakończone zostały w 1994 r. Zasadniczym elementem sporu pozostaje zatem okoliczność, czy fakt zrealizowania celu wywłaszczenia z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego ją wywłaszczono. Niewątpliwie bowiem mimo upływu 7 lat od wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z budową parkingu, nie został on nawet zbudowany w ciągu 10 lat od daty wywłaszczenia (choć ta druga przesłanka, przy zaistnieniu pierwszej, nie ma już znaczenia). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie niniejszym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma przytoczone już wyżej stanowisko Trybunały Konstytucyjnego, że istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia (czy to w decyzji wywłaszczeniowej, czy też w umowie zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 645 ze zm.) i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy Warto przytoczyć w tym miejscu pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2002 r., I SA 2743/00, który Sąd w składzie niniejszym podziela, że oba wymienione w art. 137 ust. 1 kryteria zbędności opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia. Może to nastąpić z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, bądź też z jakiegokolwiek innej przyczyny. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła – cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z akt sprawy wynika niezbicie, że na działkach objętych wnioskiem o zwrot funkcjonuje parking miejski. Skoro zaś zbędność na cele wywłaszczenia oceniać należy przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia powinien być identyczny ze sposobem korzystania z nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 21 października 1991 r., VI SA 914/91, z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, a także wyrok SN z dnia 7 lutego 1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183), to trudno w niniejszej sprawie twierdzić, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Przecież wywodzona z art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej konstytucyjna zasada zwrotu nieruchomości opiera się na założeniu niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ponadto mogą przecież wystąpić sytuacje, które będą stanowiły uzasadnione podstawy ograniczenia tej zasady z uwagi na inne wartości konstytucyjnie chronione. W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji mogą to być na przykład prawa innych osób lub też ogólny nakaz wynikający z zasady państwa prawnego takiego kształtowania stosunków prawnych, aby tworzyć podstawy harmonijnego korzystania z mienia (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2011 r. II SA/Gd 562/10). Trudno w tym kontekście nie uznać za zasadne stanowiska Sądu I instancji, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot – ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Przemawiają za takim stanowiskiem również inne okoliczności. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Artykuł 34 ust. 1 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustalił, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Ustawa ta nie kreśliła zatem jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Podobnie obowiązująca do końca 1997 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przepis art. 69 ust. 1 tego aktu stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na gruncie tej ustawy przyjmowało się, że zbędność należy pojmować tak w znaczeniu prawnym, jak i faktycznym. Zbędność faktyczna występowała wtedy, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany albo gdy nieruchomość w rzeczywistości wykorzystana została na cele inne niż określone w decyzji wywłaszczeniowej. Z kolei zbędność w rozumieniu prawnym oznaczała powstanie takiego stanu prawnego, w świetle którego nieruchomość nie może być użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Mówiąc o zbędności w znaczeniu faktycznym i prawnym chodziło o dwie charakterystyki tej samej przesłanki dokonywania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie zwrotu nieruchomości zasadzać się mogło zatem na wykazaniu zbędności nieruchomości w jednym lub drugim znaczeniu. Tymczasem w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie można więc mówić o zbędności nieruchomości w żadnym z tych dwóch znaczeń. Do realizacji celu wywłaszczenia doszło jeszcze pod rządami ustawy z 1985 r., a osoby wówczas uprawnione do zwrotu nie skorzystały z przysługujących im uprawnień określonych w art. 69 ust. 1 i nie złożyły wniosku o zwrot nieruchomości przed wybudowaniem parkingu. Skoro więc nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania jej zwrotu wygasło (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06). Nie można w tej sytuacji twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w niej w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności – nieruchomość, która nie była zbędna przed 1998 r., bowiem wykorzystywana była zgodnie z celem wywłaszczenia, stała się automatycznie zbędna z dniem 1 stycznia 1998 r., a więc od momentu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a roszczenie byłego właściciela (lub jego spadkobierców) niejako odżyło z tego tylko powodu. Tym bardziej, że nie można przecież zarzucić organowi, że nie działał zgodnie z prawem – wykorzystał przecież nieruchomość zgodnie z celem określonym w umowie z 1974 r., a fakt, ze nastąpiło to po ok. 20 latach nie powinien być decydujący. Ówczesne przepisy nie zobowiązywały bowiem organu do realizacji celu wywłaszczenia w jakimś określonym terminie, a z uprawnień dotyczących żądania zwrotu nieruchomości niewykorzystywanej zgodnie z celem były właściciel nie skorzystał do momentu zrealizowania inwestycji. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.