III SA/Kr 581/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Dorota Dąbek Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Burmistrza z dnia [...] 2011 roku nr [...], którą odmówiono przyznania W. S. zasiłku celowego. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2010 r. W. S. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o udzielenie pomocy finansowej w wysokości do 100.000 zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w miejscowości A nr [...], z tytułu strat poniesionych w wyniku powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 roku. Decyzją z dnia [...] 2010 roku Nr [...] Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Wójta Gminy przyznał W. S. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w wysokości 41 796,00 zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego położonego w A nr [...], uszkodzonego w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, jakie miały miejsce na terenie Gminy w maju i czerwcu 2010 roku. Przedmiotowa decyzja zawierała pouczenie o możliwości wniesienia przez stronę odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W piśmie z dnia 15 listopada 2010 roku W. S. wystąpił o zwiększenie zasiłku celowego wskazując, że przyznany mu zasiłek celowy nie wystarczy przeprowadzenie remontu w całym budynku oraz wymianę wszystkich drewnianych okien, remont łazienki, schodów, korytarza, kotłowni i wymianę pieca CO. Do pisma skarżący dołączył kosztorys uproszczony sporządzony przez Biuro Obsługi Nieruchomości, zgodnie z którym, koszt odtworzenia robót budowlanych w przedmiotowym budynku wynosi 70.942 zł. Decyzją z dnia z dnia [...] 2011 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania skarżacemu zasiłku celowego w tej samej sprawie. Organ stwierdził, że skarżącemu został już przyznany zasiłek celowy z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego w związku ze stratami poniesionymi w budynku mieszkalnym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które wystąpiły na terenie Gminy w maju i w czerwcu 2010 roku. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 22 pkt 1 oraz art. 40 ustawy o pomocy społecznej (dalej jako: u.p.s.) oraz stwierdził, że ustalając wysokość zasiłku celowego z tytułu szkód poniesionych w budynku skarżącego, organ kierował się procedurą przekazaną przez Urząd Wojewódzki, zgodnie z którą dotacja nr 3 przeznaczona jest na wypłatę zasiłku celowego o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. w maksymalnej kwocie 100 000 zł, a weryfikacja szkód i określenia ich wartości dokonuje osoba wyznaczona przez Wojewodę, spośród pracowników inspekcji architektoniczno-sanitarnej lub innych osób posiadających uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. W związku z powyższym Gmina zawarła umowę z rzeczoznawcą majątkowym na weryfikacje szkód i określenie ich wartości. W dniu 25 lipca 2010 roku powołany rzeczoznawca ustalił koszt odtworzenia robót budowlanych na kwotę 41 796 zł i w takiej też wysokości przyznano skarżącemu zasiłek celowy. Brak odwołania od decyzji z dnia [...] oznacza, że skarżący nie wnosił zastrzeżeń do wysokości przyznanego zasiłku, natomiast w nowym wniosku skarżący nie wskazał w sposób wiarygodny żadnych nowych przesłanek i dowodów świadczących o zasadności roszczenia o zwiększenie kwoty zasiłku celowego. Jednocześnie organ stwierdził, że "kosztorys szkód popowodziowych został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego odpowiednie kwalifikacje zawodowe, którego wycena jest dla ustalenia wysokości zasiłku celowego do 100 000 zł w świetle Procedury Urzędu Wojewódzkiego wiążąca". Nadto organ stwierdził, że skarżący złożył oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, że został poinformowany, że nie może ubiegać się o przyznanie kolejnego zasiłku na remont budynku i zakup niezbędnego wyposażenia. Organ podkreślił nadto, że pomoc społeczna nie ma znamion odszkodowania za poniesione straty, a jedynie ma charakter incydentalny, pomocniczy do przezwyciężenia ciężkich sytuacji oraz że ograniczone możliwości finansowe ośrodka, wrastająca liczba osób ubiegających się o pomoc, spowodowała, że Ośrodek nie jest w stanie przyznać skarżącemu ponownie zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego, uszkodzonego przez powódź. W odwołaniu od tej decyzji W. S. domagał się ponownego rozpatrzenia wniosku o przyrzynanie prawa pomocy finansowej na remont budynku mieszkalnego, uszkodzonego w wyniku powodzi. Skarżący stwierdził, że pomimo, że przyznano mu zasiłek docelowy, to okazało się że nie była to pomoc wystarczająca i dlatego skierował kolejna prośbę o przyznanie pomocy finansowej. Jednocześnie skarżący podniósł, że ponowna wycena przez rzeczoznawcę majątkowego była bardziej wnikliwa, obiektywna i rzeczowa. Decyzją z dnia 17 marca 2011 roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna przyznawana jest jedynie w sytuacji gdy osoby lub rodziny nie są w stanie samodzielnie pokonać trudnych sytuacji w jakich się znalazły, a zgodnie z art. 40 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany również osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. W każdym z wyżej wymienionych przypadków zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Ustalając stan faktyczny organ stwierdził, że przyznanie w niniejszej sprawie po raz kolejny zasiłku celowego, będzie stało w sprzeczności z określonymi przez ustawodawcę celami oraz zasadami przyznawania pomocy społecznej, gdyż zasiłek celowy został już uprzednio przyznany na podstawie decyzji z dnia [...] 2010 roku miał na celu pokrycie w pełni wszelkich strat, które poniósł W. S. w wyniku powodzi. Uprzednio przyznana kwota zasiłku celowego była wynikiem ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego, który jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy szacunkowego kosztu odtworzenia robót budowlanych, uwzględnił w sporządzonym kosztorysie konieczność naprawy instalacji centralnego ogrzewania, zniszczonej w 70% stolarki okiennej i drzwiowej, elewacji zewnętrznej uszkodzonej w 20%, jak również wykonania koniecznych prac wykończeniowych wewnętrznych. Reasumując, organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego, gdyż zasiłek taki został już przyznany, a ponadto dokonując wyceny strat rzeczoznawca uwzględnił konieczność remontu w wyżej opisanym zakresie. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, ze powołana przez organ I instancji Procedura Urzędu Wojewódzkiego nie może stanowić podstawy do orzekania w niniejszej sprawie z uwagi na brak charakteru powszechnie obowiązującego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. S. ponownie podniósł, że otrzymany zasiłek celowy nie wystarczył mu na pokrycie wszystkich szkód, które spowodowane zostały przez dwukrotną powódź. Nadto zarzucił, że straty popowodziowe w jego miejscowości szacowały dwie komisje, które stosowały różne kryteria przy przyznawaniu odszkodowań, co spowodowało, że niektóre osoby otrzymały tak wysokie zasiłki, że starczyło im również na zakup rzeczy nie związanych z remontem budynku mieszkalnego, a innym, tak jak jemu nie starczyło na remont budynku. Z tych powodów skarżący zanim wystąpił o podwyższenie zasiłku, zwrócił się do GOPS o ponowną wycenę kosztów remontu domu przez rzeczoznawcę. Zdaniem skarżącego dopiero druga wycena była bardziej obiektywna i wnikliwa. Przyznanie mu zasiłku w wysokości określonej przez drugą komisję pozwoliłoby na usunięcie wszystkich skutków powodzi, jednak GOPS odmówił mu podwyższenia zasiłku, podkreślając, ze nie można ubiegać się o ponowny zasiłek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm. dalej p.p.s.a. ) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, a zatem podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w badanej sprawie były przepisy ustawy pomocy społecznej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s., zasiłek celowy specjalny może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Użyty w tym przepisie wyraz "może" wskazuje na charakter uznaniowy rozstrzygnięć wydawanych na jego podstawie. Nie oznacza to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, gdyż jest on związany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 7 kpa i 77 § 1 kpa, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Uznanie administracyjne oznacza prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz finansowych możliwości ośrodków pomocy społecznej. Uznanie administracyjne w niniejszej sprawie obejmuje ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jednakże wstępnym i decydującym warunkiem podjęcia decyzji w tym zakresie jest zaistnienie przesłanki w postaci straty w wyniku klęski żywiołowej. Wydając decyzję uznaniową organy administracji publicznej powinny brać pod uwagę i stosować przepisy, które określają cel danej regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 2 ust 1 u.p.s. i art. 3 ust. 1 u.p.s. zasadniczym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ramach regulacji tej ustawy wspiera się osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Podkreślić nadto należy, że w wypadku decyzji uznaniowej na organach pomocy społecznej ciąży obowiązek szczególnej dbałości o uwzględnienie słusznego interesu obywatela oraz dokładne ustalenie stanu faktycznego, co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie zostanie wydane. Tylko w ten sposób organ administracji publicznej może uchylić się od zarzutu dowolności (arbitralności) podjętej decyzji. Ze względu na powyższe zadaniem Sądu jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniono orzeczenie o odmowie przyznania W. S. podwyższonego zasiłku celowego w żądanej przezeń wysokości. Stosownie bowiem do przepisów ustawy o pomocy społecznej, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Podkreślenia wymaga, że powyższe okoliczności powinny być starannie i szczegółowo sprawdzone przez orzekające organy. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Jednocześnie należy podnieść, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten ustanawia zarazem dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Tymczasem, jak wynika z całokształtu materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, wymaganiom powyższym organy obu instancji nie sprostały. Przede wszystkim podkreślić należy, że skarżący zwrócił się o udzielenie mu pomocy w wysokości do 100 000 zł na remont i odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi. Na podstawie kosztorysu uproszczonego sporządzonego przez Biuro Obsługi Nieruchomości, sporządzonego w dniu 25 lipca 2010 roku przez rzeczoznawcę majątkowego B. G. – M. organ I instancji ustalił szacunkowy koszt odtworzenia robót budowlanych na kwotę 41.796 zł i decyzją z dnia [...] 2010 roku GOPS przyrzynał skarżącemu zasiłek celowy w takiej kwocie. Od decyzji tej skarżący nie złożył odwołania, jednak zwrócił się pismem z dnia 15 listopada 2010 roku o ponowną analizę strat poniesionych w wyniku powodzi, uzasadniając, że przyznany zasiłek nie jest wystarczający na remont jego domu. Następnie do akt dołączył drugi kosztorys uproszczony sporządzony przez Biuro Obsługi Nieruchomości w dniu 14 grudnia 2010 roku] przez tego samego co poprzednio rzeczoznawcę majątkowego tj. B. G. - M. W kosztorysie tym szacunkowy koszt odtworzenia robót budowlanych w budynku mieszkalnym skarżącego rzeczoznawca wycenił na kwotę 70.942 zł. W uzasadnieniu decyzji GOPS z dnia [...] 2011 roku organ w żaden sposób nie odniósł się do nowo sporządzonego kosztorysu, a stwierdził jedynie, że skarżący nie wskazał w sposób wiarygodny nowych przesłanek i dowodów świadczących o zasadności zwiększenia kwoty zasiłku celowego, gdyż kosztorys szkód popowodziowych (z dnia 25 lipca 2010 roku) został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego odpowiednie kwalifikacje zawodowe, którego wycena jest wiążąca dla ustalenia wysokości zasiłku celowego, w świetle obowiązującej Procedury Urzędu Wojewódzkiego. Nadto skarżący podpisał oświadczenie pod odpowiedzialnością karą, że nie będzie ubiegał się o przyznanie kolejnego zasiłku na remont budynku. Z kolei organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżona decyzję, również w żaden sposób nie odniósł się do drugiego kosztorysu, a stwierdził jedynie, że w jego ocenie przyznanie po raz kolejny zasiłku celowego, będzie stało w sprzeczności z określonymi przez ustawodawcę celami i zasadami przyznania pomocy społecznej, a przyznany zasiłek nie miał na celu pokrycie w pełni wszelkich strat, które skarżący poniósł w wyniku powodzi. Uprzednio przyrzynana kwota zasiłku była wynikiem ustaleń dokonanych przez biegłego rzeczoznawcę. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, ze Procedura Urzędu Wojewódzkiego nie może stanowić podstawy do orzekania, z uwagi na brak charakteru powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu, organ I instancji w żaden sposób nie odnosząc się do drugiego kosztorysu sporządzonego w grudniu 2010 roku, pomimo, że został on sporządzony także przez rzeczoznawcę majątkowego, na dodatek tego samego rzeczoznawcę, który sporządził pierwszy kosztorys, działał z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, a tym samym z przekroczeniem ram uznania administracyjnego. Nie można bowiem uznać za przekonujące stwierdzenie organu, że pierwszy kosztorys jest wiarygodny, bo sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ drugi kosztorys też został sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego. Tak samo nie odpowiada prawdzie stwierdzenie organu, że skarżący nie wskazał w sposób wiarygodny nowych przesłanek i dowodów świadczących o zasadności zwiększenia kwoty zasiłku celowego. Przedłożenie przez skarżącego drugiego kosztorysu, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, jest jak najbardziej dowodem na zasadność zwiększenia kwoty zasiłku celowego. Wadliwości decyzji organu I instancji nie dostrzegł także organ odwoławczy, przez co naruszył zasady uznania administracyjnego, a także obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. W szczególności organ odwoławczy również nie odniósł się do bardzo istotnych różnic co do wysokości wyceny strat w obu kosztorysach. Nadto ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wskazali żadnego przepisu prawa (powszechnie obowiązującego), który wykluczałby możliwość domagania się przez skarżącego zwiększenia przyznanego zasiłku. Wskazana przez organ I instancji Procedura Urzędu Wojewódzkiego, jak słusznie podkreśliło SKO nie może stanowić podstawy do orzekania, z uwagi na brak charakteru powszechnie obowiązującego. Zaniechania te doprowadziły z kolei ponownie do wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności, podejmując kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowieniem tej zasady jest art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym materiał dowodowy należy zebrać w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzyć go jako całość. Dodatkowo w myśl art. 80 k.p.a. dopiero na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego można uznać, że dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając w przedmiotowej sprawie ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności zostanie ustalona rzeczywista wysokość wszystkich szkód powodziowych wyrządzonych w domu skarżącego, zaistniałych bezpośrednio po przejściu fali powodziowej, przy jednoczesnym wyjaśnieniu rozbieżności w zebranej w sprawie dokumentacji szacunkowej. Dopiero w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny będzie możliwe orzekanie w przedmiocie przyznania stronie zasiłku celowego. Bądź też organy wskażą przepis prawa, które uniemożliwiają skarżącemu domaganie się o podwyższenie przyznanego mu uprzednio zasiłku celowego. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.