II SA/Sz 505/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011r. sprawy ze skargi M. S., J. S., E. T., R. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...] oraz pkt 1 postanowienia Starosty z dnia [...] znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. S., J. S., E. T., R. T. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Starosta decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił M. S., J. S., E. T. i R. T. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Spółka A. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [...] wolnostojących budynków jednorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] w obrębie [...], w miejscowości [...], w gminie [...]. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem inwestorów z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji zobowiązał wnioskodawców do uzupełnienia złożonego projektu budowlanego w terminie do dnia [...] r., w zakresie m. in. doprowadzenia zgodności projektu budowlanego z zapisami uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej miejscowości [...], [...] i [...], w zakresie lokalizacji budynków mieszkalnych w sąsiedztwie zabudowy [...]. Organ wskazał, że głównym ustaleniem planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem [...] na którym położona jest działka nr [...], są uprawy polowe, łąki i pastwiska. Na całym tym terenie obowiązuje zakaz zabudowy za wyjątkiem obszarów położonych w sąsiedztwie zabudowy [...]. Projektowane budynki nie znajdują się w sąsiedztwie zabudowy [...] ponieważ nie można przyjąć, że cała działka o nr ew. [...] stanowi sąsiedztwo istniejącej zabudowy na terenie elementarnym [...], ze względu na ustanowiony zakaz zabudowy na całym terenie [...]. Analizując dowody w sprawie organ wziął pod uwagę treść uzasadnienia zawartego w decyzji Wojewody z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę [...] budynków jednorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] i [...] w obrębie [...]. W sprawie tej Wojewoda zatwierdził usytuowanie [...] budynków mieszkalnych w odległości [...] m od istniejących zabudowań uznając tym samym, że spełniony został warunek zawarty w planie miejscowym dopuszczający zabudowę mieszkaniową w sąsiedztwie zabudowy [...]. Opinię Wojewody potwierdza opinia urbanistyczna, w której autor planu miejscowego mgr. inż. arch. M. C. stanęła na stanowisku, że zabudowa na analizowanym terenie może być dopuszczona tylko w pasie o maksymalnej szerokości [...] m (jak maksymalna głębokość działki z terenu [...]). W opinii tej urbanistka jednoznacznie wyklucza zabudowę pod lasem, tj. w znacznym oddaleniu od istniejących zabudowań). Starosta podniósł, że w świetle z art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa, oraz urbanistów (Dz. U. Nr 5 poz. 42) urbaniści jako grupa zawodowa są odpowiedzialni za opracowywanie planów zagospodarowania przestrzennego w skali regionalnej i lokalnej, dlatego opinia urbanisty który sporządził projekt planu miejscowego jest wiążąca przy analizie projektu i winna być traktowana jako kluczowa dla interpretacji zapisów planu. W dniu [...] r. inwestorzy uzupełnili braki wymienione w pkt. [...], [...] i [...] postanowienia z dnia [...] r. Odnośnie dostosowania projektu budowlanego do zapisów obowiązującego planu miejscowego (pkt [...] postanowienia) inwestorzy złożyli pisemne wyjaśnienie w którym wskazali, dlaczego nie zgadzają się z wymaganiami stawianymi przez organ. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik inwestorów wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę [...] wolnostojących budynków jednorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie pełnomocnika inwestorzy w pełni wywiązali się z obowiązków nałożonych na nich postanowieniem, bowiem w dniu [...] r. uzupełnili wszystkie braki projektu budowlanego. Wobec tego niedopuszczalne było powoływanie się przez Starostę na art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ponieważ inwestorzy braki usunęli i przedłożyli kompletny projekt budowlany zgodnie z wytycznymi. Inwestorzy nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, że nie wykonali pkt. [...] postanowienia, bowiem w piśmie z dnia [...] r. oraz skardze na działalność Starosty z dnia [...] r. w sposób precyzyjny odnieśli się do zobowiązania zawartego w pkt. [...] postanowienia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie odniósł się do wyjaśnień wnioskodawców wskazując tylko lakonicznie, że złożyli pisemne wyjaśnienia. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do treści tych wyjaśnień, co uniemożliwia kontrolę wydanej decyzji, ponieważ inwestorzy nie wiedzą w jakim zakresie organ nie podziela ich stanowiska. W ocenie pełnomocnika inwestorów Starosta błędnie zinterpretował uzasadnienie decyzji Wojewody z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę [...] domów jednorodzinnych na działce nr [...]. Decyzja ta nie zawiera żadnej legalnej definicji sąsiedztwa. Organ odwoławczy rozpatrując tę sprawę zatwierdził usytuowanie [...] budynków mieszkalnych w odległości [...] m od istniejącej zabudowy zgodnie z przedłożonym projektem. Decydującym kryterium takiego rozstrzygnięcia nie był jednak plan miejscowy, bo plan nie określa jakie sąsiedztwo może być brane pod uwagę. Wobec tego organ odwoławczy posłużył się posiłkowo zasadą dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od tego, budynki znajdowały się w obszarze analizowanym, jaki określa § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z decyzji tej nie wynika, czy Wojewoda akceptowałby domy przesunięte dalej i na jaką odległość. Zatem uzasadnienie wcześniej wydanej decyzji dotyczącej tej samej działki nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu w przedmiocie lokalizacji kolejnych domów na działce nr [...] w konkretnych miejscach. W tej sytuacji należy stwierdzić, że ustalenia faktyczne organu nie korespondują z obowiązującymi przepisami, przede wszystkim z planem miejscowym. Nadto, już przy poprzednim postępowaniu organ I instancji nadużywał władztwa planistycznego bezprawnie uznając za zgodne z planem miejscowym tylko i wyłącznie domy leżące bardzo blisko zabudowy [...], co zmusiło wówczas inwestorów do zmiany projektu zagospodarowania terenu i lokalizacji wszystkich domów blisko granicy z terenem [...]. Przytaczanie treści wydanej wcześniej decyzji Wojewody, która odnosi się do poprzedniego projektu i poprzedniego postępowania i nie ma bezpośredniego związku z nowym projektem budowlanym, jest niewłaściwe. Zdaniem pełnomocnika odwołujących się niedopuszczalne jest powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na opinię urbanistyczną, która nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na wykorzystanie nieruchomości zgodnego z przeznaczeniem terenu, określonym w obowiązującym planie miejscowym. Organ I instancji nie zwrócił należytej uwagi, że Wojewoda tylko posiłkowo nawiązał do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, które to rozporządzenia ma zastosowanie tylko w razie braku planu miejscowego. Zatem powoływanie się na to rozporządzenie w przypadku gdy plan miejscowy obowiązuje, mimo swoich niedociągnięć i błędów, wydaje się daleko idącym nadużyciem. Organ I instancji próbując dostosować wydaną decyzję do obowiązujących przepisów prawa, w żaden sposób nie sprecyzował swojego stanowiska dotyczącego braku należytego sąsiedztwa, przerzucając ten obowiązek na inwestorów i zobowiązując ich do doprowadzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu. W tym zakresie zadanie uzupełnienia projektu budowlanego jest bezzasadne, ponieważ organ nie precyzuje na czym to "doprowadzenie do zgodności" ma polegać. Organ w postanowieniu jak i w decyzji nie dokonał interpretacji zapisów planu, nie jest więc możliwe spełnienie oczekiwań organu w tym zakresie. Organ nie podał na podstawie jakiej wykładni, definicji przepisów prawa uznał, że projektowane domy nie leżą w sąsiedztwie zabudowy [...]. Plan miejscowy nie definiuje terminu sąsiedztwo. W tej sytuacji twierdzenie organu, że usytuowanie inwestycji nie spełnia warunku sąsiedztwa z zabudową na terenie [...] jest zbyt daleko idące. W ocenie odwołujących się organ I instancji na skutek nieuprawnionej i nierzetelnej kontroli przedłożonego projektu budowlanego, bezpodstawnie zażądał uzupełnienia nie istniejących braków. Postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie podlega kontroli instancyjnej, zatem jedyną możliwością obrony jest zakwestionowanie decyzji I instancji. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzja uznaniową, o jej treści decydują przepisy prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie Starosta dokonał własnej interpretacji głównych ustaleń planu miejscowego, co stanowi ewidentne naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Działka nr [...] zlokalizowana jest w obszarze o symbolu [...] z przeznaczeniem podstawowym rolniczym, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zabudowy [...]. Stanowisko organu I instancji, że projektowane domy na tej działce nie znajdują się blisko obszaru [...] jest nie do przyjęcia, ponieważ cała działka nr [...] bezpośrednio przylega do terenu [...]. Plan nie określa w jakiej odległości od terenu [...] dopuszcza zabudowę, nie określa znaczenia terminu sąsiedztwo. Organ I instancji nie uzasadnił należycie decyzji odmownej, nie wskazał na jakich oparł się ustaleniach i na jakich zapisach planu miejscowego. Starosta nie jest uprawniony do decydowania w którym miejscu działki nr [...] inwestor może budować domy, ponieważ na rysunku planu dotyczącym terenów [...] linie zabudowy nie występują. Brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie wynika z faktu, że mamy do czynienia z obszarami wiejskimi dla których naturalna jest budowa rozproszona (poszczególne zespoły zabudowy istniejącej w [...] również nie leżą blisko siebie, między skrajną zabudową [...] a skrajną zabudową terenu [...] jest [...] m). Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miał na celu uniknięcie zagęszczenia zabudowy (pkt [...] karty terenu [...]: zakaz parcelacji terenu). Specyfika i warunki zabudowy wiejskiej, która nie jest zabudową zwartą, wymagają często rozproszenia zabudowy ze względu na oczywiste uciążliwości dla sąsiadów jakie niesie ze sobą działalność rolnicza. Dla działki [...] uciążliwością jest także droga publiczna o dużym natężeniu ruchu, wzdłuż której położony jest teren [...]. Ani w decyzji organu I instancji ani w postanowieniu nie została wskazana żadna podstawa prawna która określałaby, jak daleko od drogi publicznej można zlokalizować planowaną inwestycję, tak aby znajdowała się w sąsiedztwie zakreślonym planem miejscowym. Przy czym organ winien był uwzględnić, że chodzi o teren wiejski, gdzie zabudowa może być bardziej rozproszona niż w mieście, a mimo tego gospodarstwa nadal ze sobą sąsiadują. Ponadto teren elementarny [...] to teren budowy zagrodowej gdzie mogą pojawić się obiekty inwentarskie uzasadniające odsuniecie nowej zabudowy na odległość mniejszą od minimalnej. Cały teren elementarny [...] to obszar o powierzchni [...] ha i tylko [...] tego terenu sąsiaduje z zabudową [...], w ten sposób Gmina ma zagwarantowane, że ponad [...]% tego terenu faktycznie pozostanie niezabudowane. Zakaz zabudowy dotyczy terenów [...], z wyjątkiem obszaru opisanego w karcie terenu w pkt [...], który należy do wnioskodawców. Niezależnie od powyższego pełnomocnik wskazał, że domy objęte wnioskiem zostały zaprojektowane przy skrzynkach elektrycznych wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego Spółce B. w dniu [...] r. Zatem w [...] r. projekt rozbudowy sieci energetycznej był według Starosty zgodny z planem miejscowym, a odległość [...] m od terenu [...] była uważana za sąsiedztwo. Natomiast w [...] r., gdy odwołujący się złożyli wniosek o pozwolenie na budowę domów przy tych skrzynkach, już nie. W tej sytuacji trudno znaleźć uzasadnienie dla budowy ponad [...] przyłączy elektrycznych na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe, łąki i pastwiska i objętym zakazem zabudowy. Lokalizacja domów w głębi działki [...] jest uzasadniona chociażby z uwagi na: - dążenie do zminimalizowania oddziaływania Zakładu A. Działka [...] jest wprawdzie poza strefą ponadnormatywnego oddziaływania Zakładu, jednakże lepiej budować domy mieszkalne możliwie daleko od Zakładu, - bezpieczną odległość od terenów potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych. Inwestorzy nie mają zamiaru budować na działce [...] fermy wiatrowej, wnioskowane domy lokalizuje się [...] m od granicy działki nr [...] na której mogą zostać pobudowane elektrownie wiatrowe, - bezpieczną odległość od terenów rekultywacji byłych wysypisk w [...], z których odory są odczuwalne w rejonie drogi [...] czyli w najbliższej okolicy terenu [...]. Planowana zabudowa ma korzystne położenie na wzniesieniu, co powinno gwarantować zmniejszenie zagrożenia odorami, - bezpieczną odległość od drogi powiatowej [...] o dużym natężeniu ruchu, emitującej hałas i zanieczyszczenie powietrza. Działka [...] ma regularny kształt i jest zamknięta ściana lasu z trzech stron, dlatego jej zabudowa nie zagraża rozszerzeniu możliwości zabudowy na pozostałe tereny [...]. W niniejszej sprawie organ I instancji narusza prawo wnioskodawców do szybkiego i zgodnego z prawem rozpoznania sprawy, w sposób umyślny zmierza do przedłużenia postępowania dokonując absurdalnej wykładni przepisów, co prowadzi do niedorzecznych obowiązków nakładanych na inwestora, a przede wszystkim do powoływania się na nielogiczne i bezzasadne argumenty. W niniejszej sprawie obowiązuje jedynie plan miejscowy i ustawa Prawo budowlane, wobec czego przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie wskazał, że stosowanie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w razie stwierdzenie naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z uchwała NR [...] Rady Miejskiej działka nr [...] położona jest w miejscowości [...] w obrębie terenów elementarnych oznaczonych symbolami [...]. Z ustaleń funkcjonalnych dla tego terenu wynika, że teren ten przeznaczony jest pod uprawy polowe, łąki i pastwiska (pkt [...]). Plan dopuszcza na tym terenie zabudowę mieszkaniową z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych w sąsiedztwie zabudowy [...] oraz uzupełnienia ciągu zabudowy [...] do [...] (pkt [...]). Z ustaleń dotyczących kompozycji i formy zabudowy wynika zakaz zabudowy za wyjątkiem obszarów z pkt [...]. Działka nr [...] w całości znajduje się w obszarze [...], a z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zaplanowano na niej budowę [...] budynków jednorodzinnych na granicy działki od strony [...] i [...] przy granicy z lasem, w odległości ok. [...] m od istniejącej zabudowy po przeciwległej stronie działki. Teren inwestycji [...] przeznaczony jest w planie miejscowym pod uprawy polowe, łąki, pastwiska, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych w sąsiedztwie istniejącej zabudowy [...] oraz uzupełnienia ciągu zabudowy [...] do [...]. Pojęcie sąsiedztwa nie zostało w miejscowym planie zdefiniowane. Wojewoda wydając decyzję z dnia [...] r. uznał, że zlokalizowanie budynków w odległości [...] m na [...] od istniejącej zabudowy spełnia kryterium sąsiedztwa. Lokalizacja kolejnych budynków poza wyznaczonym pasem [...] m powoduje, że zapis dotyczący zakazu zabudowy w związku z funkcją podstawową byłby nadużyty. Kształtowanie zabudowy oraz racjonalne zagospodarowanie wynikające z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym przypadku oznacza, że możliwa jest zabudowa jedynie części działki sąsiadującej z istniejącą zabudową przylegającą pasem [...] m – przez analogię z minimalną odległością określoną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do istniejącej zabudowy. Większa część działki nr [...] zgodnie z podstawowym przeznaczeniem terenu, powinna zostać niezabudowana. Zdaniem organu odwoławczego zaprojektowane kolejne budynki nie stanowią sąsiedztwa zabudowy istniejącej w rozumieniu planu, jest to kolejny etap inwestycji zaplanowanej na działce [...]. Tylko dokonanie zmian w planie miejscowym pozwoliłby na zabudowanie całej działki [...], a tego Gmina [...] nie uczyniła. W tej sytuacji organ I instancji słusznie postanowieniem z dnia [...] r. w pkt [...] zobowiązał wnioskodawców do doprowadzenia zgodności projektu budowlanego z zapisami planu, a skoro inwestor nie wykonał tego zobowiązania, zasadnie odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [...] domów jednorodzinnych na działce nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję pełnomocnik M. S., J. M. S., E. T. i R. W. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zwrot kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) art. 10 w zw. z art. 81 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżących, przed wydaniem decyzji, o prawie ustosunkowania się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w konsekwencji uniemożliwiając im czynny udział w postępowaniu, 2) naruszenie art. 9 kpa w zw. z art. 84 i art. 79 § 1 i 2 kpa poprzez brak kontroli organu odwoławczego w zakresie ustaleń organu I instancji dotyczących dowodu z opinii mgr inż. arch. M. C., 3) art. 7 w zw. z art. 80 i 81 kpa, 4) art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 5) art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 6) niewłaściwe i bezzasadne zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w sytuacji gdy działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest obowiązującym planem miejscowym. W dalszej części skargi pełnomocnik powtórzył zarzuty zawarte już w odwołaniu od decyzji wskazując, że organ odwoławczy nie odniósł się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Tym samym nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny i nie wskazał jakimi motywami kierował się utrzymując w mocy decyzję odmowną. Nie wskazał podstawy prawnej decyzji, ani własnej wykładni przepisów prawa. Decyzja Wojewody w znakomitej większości stanowi powielenie odwołania oraz decyzji organu I instancji, zachowując nawet tę samą konstrukcję zdań. Tymczasem zadaniem organu odwoławczego było przedstawienie argumentacji z której wynikałoby, że decyzja Starosty była prawidłowa, w kontekście zgłoszonych zarzutów. Organ odwoławczy zaś w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania, nie podał w jakim zakresie nie podziela stanowiska skarżących. Organ odwoławczy niezasadnie odwołał się do ustaleń poczynionych w poprzednim postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na tej samej działce, odwołując się zarówno do decyzji własnej z dnia [...] r. jak i zastosowanego wówczas posiłkowo rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., które nie powinno być stosowane w sytuacji, gdy plan miejscowy obowiązuje, a inwestycja jest zgodna z zapisami planu. Planowana inwestycja dotyczy innej lokalizacji w obrębie działki [...], a nie tej części działki która była przedmiotem poprzedniego rozstrzygnięcia w odniesieniu do poprzednich [...] domów jednorodzinnych, dlatego organ odwoławczy zamiast powielać uzasadnienie ze swojej wcześniejszej decyzji, powinien poczynić odrębne ustalenia w tej sprawie. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego skarżący mieli obowiązek spełnić pkt [...] zawarty w postanowieniu Starosty w sytuacji, gdy brak ten nie mógł zostać usunięty ponieważ przedłożony projekt budowlany był zgodny z planem. W tej sytuacji niedopuszczalne było powoływanie się na art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W poprzednio wydanej decyzji Wojewoda zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...] domów jednorodzinnych na przedmiotowej działce w odległości [...] m od istniejącej zabudowy. Nie opierał się przy tym na ustaleniach planu, bo ten nie zawiera definicji sąsiedztwa, ale posiłkowo zastosował art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym już poprzednio organ dopuszczał się nadużycia i sygnalizował, że tylko domy zaprojektowane w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy, spełniają wymagania planu. Wobec takiej praktyki organu zmieniono wówczas projekt zagospodarowania terenu lokalizując domy blisko granicy [...]. Takie postępowanie organu wymusza na inwestorze nieuzasadnione działania mające doprowadzić do zgodności z planem. Organ odwoławczy nie odniósł się do oświadczenia skarżących dotyczącego punktu 1 postanowienia Starosty. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zaniechania powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, organ wskazał, że w całości opierał się na materiale dowodowym który znajdował się w aktach sprawy i był znany wnioskodawcom, ponieważ oni go złożyli. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej poniesione okazały się słuszne. W rozpoznawanej sprawie organy administracji budowlanej odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę [...] wolno stojących budynków jednorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu, na działce nr [...] w miejscowości [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na uzasadnienie zawarte w decyzji Wojewody z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę [...] budynków jednorodzinnych na tej samej działce, w odległości [...] m od istniejących zabudowań na terenie [...]. Organ I instancji powołał się także na opinię sporządzoną przez osobę która przygotowała projekt planu miejscowego. Wyjaśnienie podstawy prawnej tej decyzji sprowadza się do stwierdzenia, że skoro wnioskodawcy nie usunęli wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r. nieprawidłowości w zakresie lokalizacji budynków mieszkalnych w sąsiedztwie zabudowy [...], należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Starosta nie wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, projektowane budynki nie znajdują się w sąsiedztwie zabudowy [...], nie dokonał analizy zapisów planu dla terenu [...]. W żaden sposób nie odniósł się do pisma wnioskodawców stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie lokalizacji budynków. W podstawie prawnej decyzji organ ten powołał art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Organ powołał w podstawie prawnej decyzji art. 35 ust. 1 pkt. 3 sugerujący, że przedłożony projekt budowlany był niekompletny, brakowało wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń czy sprawdzeń, a w uzasadnieniu wskazał, że projektowane budynki nie spełniają warunku sąsiedztwa w stosunku do zabudowy [...]. Art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa zakres obowiązków organu w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę. Organ ten musi dokonać wielu czynności których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego, przede wszystkim z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności, właściwie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli organ dokonując kontroli projektu budowlanego, stwierdza naruszenie objęte regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien wezwać do ich usunięcia w sposób na tyle precyzyjny, aby inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić. Jeżeli inwestor, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu zawartym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, na poparcie swoich racji prezentuje szczegółową argumentację, to organ powinien szczegółowo wyjaśnić zgłoszone zarzuty, zanim wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organ I instancji nie odniósł się do zgłoszonych zarzutów, nie uczynił tego także organ odwoławczy. W skardze podniesiono, że o usytuowaniu obiektu lub obiektów budowlanych na działce decyduje inwestor, a nie organ administracji budowlanej. Należy w pełni podzielić ten pogląd. Projekt zagospodarowania działki lub terenu jest częścią składową projektu budowlanego stosownie do art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma możliwości ingerowania w zawartość merytoryczną projektu, ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Zatem zobowiązanie zawarte w pkt. [...] postanowienia Starosty z dnia [...] r. było wadliwe, zmierzało do ingerencji w merytoryczną zawartość projektu budowlanego. Ponieważ postanowienie to nie podlega zaskarżeniu, organ w dalszej części postępowania winien był odstąpić od egzekwowania wykonania obowiązku określonego w pkt [...] postanowienia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza między innymi, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje plan miejscowy. To, że plan nie zawiera definicji pojęcia sąsiedztwo, nie zwalnia organów administracji od stosowania szczegółowych ustaleń planu miejscowego ani od dokonania wykładni tego pojęcia, w oparciu o zapisy planu i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). W szczególności należało posłużyć się zasadą dobrego sąsiedztwa wypracowaną w doktrynie i orzecznictwie odnoście art. 61 ust. 1 tej ustawy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i nast.). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe, oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Rozważania te dotyczą możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie mogą być stosowane wprost w niniejszej sprawie, ponieważ na terenie [...] na którym znajduje się działka nr [...] obowiązuje plan miejscowy, a przedmiotem sporu jest ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu. Z zapisów uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] wynika, że teren [...] ma powierzchnię [...] ha i w całości jest przeznaczony pod uprawy polowe, łąki i pastwiska, a tylko w sąsiedztwie zabudowy [...] oraz w uzupełnieniu ciągu zabudowy [...] do [...] dopuszczona została zabudowa mieszkaniowa z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych. Zatem co do zasady na całym obszarze [...] obowiązuje zakaz zabudowy, a możliwość zabudowy jest wyjątkiem od tej zasady i została dopuszczona tylko w sąsiedztwie obszaru [...] i uzupełnieniu ciągu [...] do [...]. Ponieważ przedmiotem rozpoznania jest decyzja dotycząca pozwolenia na budowę a nie decyzja o warunkach zabudowy, punktem odniesienia dla oceny czy nowo projektowana zabudowa na obszarze [...] stanowi sąsiedztwo dla zabudowy [...] powinny być ustalenia planu miejscowego dla terenu [...] w zakresie ustaleń funkcjonalnych, kompozycji i form zabudowy. Porównanie zasad zabudowy ustalonych planem dla obszaru [...] z przedłożonym projektem budowlanym pozwoli ocenić, czy zaprojektowane budynki jednorodzinne stanowią zabudowę sąsiednią dla zabudowy przewidzianej planem dla obszaru [...], czy stanowią z tą zabudową pewną harmonijną całość. Bez dokonania analizy ustaleń planu dla obszaru [...] nie jest możliwa ocena, czy nowa zabudowa jest zabudową sąsiednią dla obszaru [...]. Organ I instancji nie dokonał tych ustaleń. Także organ odwoławczy nie analizował ustaleń planu dla terenu [...], ograniczając się do przywołania poglądu zawartego w swojej wcześniejszej decyzji, że zabudowa na działce nr [...] jest możliwa w odległości [...] m od istniejącej zabudowy. Należy podkreślić, że wydana wcześniej decyzja dotycząca tej samej działki, nie jest źródłem prawa i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w kolejnym postępowaniu. Niedopuszczalne było wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Rozporządzenie to dotyczy decyzji poprzedzającej ewentualne pozwolenie na budowę, stosowane jest przez inne organy administracji publicznej i znajduje zastosowanie w przypadku braku planu miejscowego, czyli wtedy gdy przeznaczenie danego terenu nie zostało w ogóle ustalone. W rozpoznawanej sprawie przeznaczenie terenu objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę określa plan miejscowy, a rozstrzygnięcie zależy od oceny czy przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami planu. Żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie oceny takiej nie dokonał. Natomiast pogląd skarżących, że skoro cała działka nr [...] graniczy z zabudowanym obszarem [...], to może zostać zabudowana ponieważ stanowi sąsiedztwo tego obszaru, nie zasługuje na aprobatę. Teren [...] to niewielki obszar o powierzchni [...] ha, a nieprzekraczalna linia dla nowej zabudowy wynosi na tym obszarze [...] m od drogi [...]. Działka nr [...] jest wielokrotnie większa od całego obszaru [...], nie sposób zatem przyjąć, że w całości stanowi sąsiedztwo tego obszaru. Zasadą wynikającą z planu dla terenu [...], czyli także działki nr [...] jest zakaz zabudowy, a możliwość zabudowy jest wyjątkiem od tej zasady. Przy czym projektowane budynki znajdują się w znacznej odległości od zabudowy istniejącej na obszarze [...]. Termin działka sąsiednia użyty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy sąsiedniej działki budowlanej, a więc działki gruntu której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. Działka nr [...] jest działką rolną o powierzchni wielokrotnie większej niż obszar [...]. Trafny jest zarzut skargi, że opinia urbanistyczna nie może stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na wykorzystanie nieruchomości przez inwestora w sposób zgodny z przeznaczeniem terenu, określonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1985 r. II SA 190/85, ONSA 1985/1/17). W żadnym razie opinia taka nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego sprawę, który zobowiązany jest dokonać własnej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie objętej wnioskiem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a. Zatem ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu nie może podlegać ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] r. nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę [...] budynków mieszkalnych na przedmiotowej działce, ani decyzja Starosty nr [...] z dnia [...] r. udzielająca Spółce C. pozwolenia na budowę sieci gazowej na terenie działek nr [...] i [...] w [...], czy też decyzja udzielająca Spółce B. pozwolenia na rozbudowę sieci energetycznej. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 Prawa budowlanego). Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a należało orzec, jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto o przepis art. 200, a w przedmiocie wykonalności decyzji o art. 152 tej ustawy. Ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wymaga wniosek skarżących o wydanie pozwolenia na budowę [...] domów jednorodzinnych na działce nr [...] w [...]. Przy załatwieniu sprawy należy wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania określone powyżej.