II SA/Sz 482/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi w S. przy ul. S., działka nr [...], obręb [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że Starosta S. odmówił E. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gdyż projektowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz odstąpił od wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z powodu nieusuwalnej wady rozwiązania projektowego przedstawionego do zatwierdzenia. W odwołaniu E. K. wniósł o zmianę decyzji i udzielenie pozwolenia na budowę, stwierdzając, że działka nr [...] jest odrębną działką budowlaną, a ,,podstawą opracowanego przez niego projektu był wypis i wyrys sporządzony przez Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta S., w którym nie ma linii ograniczającej zabudowę działki nr [...]". Odwołujący powołał się nadto na prawo właściciela do zabudowy swojej nieruchomości. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał na treść art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623). Przepisy te wraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają sposób wykonywania prawa własności. Wynika z nich, że właściciel nieruchomości zamierzający do jej zabudowania musi liczyć się z ograniczeniami, zwłaszcza określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego nakazuje organowi, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i wykonania obowiązku sprawdzenia projektu. Na terenie, na którym jest planowana inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "S." w S. (uchwała nr XLII/384/06 Rady Miasta Szczecinek z dnia 28 sierpnia 2006 r. - Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 25 września 2006r. nr 100, poz. 1872). Działki nr [...] i nr [...], obr. [...], w S. zlokalizowane są na terenie elementarnym oznaczonym symbolem[...] . Ogólne ustalenia planu nakazują lokalizować nową zabudowę zgodnie z obowiązującymi lub nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oznaczonymi na rysunku planu (§ 4 pkt. 19). Natomiast § 94 zawiera ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], zgodnie z którymi na terenie jednej działki budowlanej może być zlokalizowany jeden budynek mieszkalny (pkt. 3 lit. "a"). Definicja zawarta w § 2 pkt. 8 planu stanowi, że działka budowlana to "docelowy kształt samodzielnej nieruchomości określony na rysunku planu ustalonymi oraz projektowanymi granicami działki". Na rysunku miejscowego planu (załącznik nr 1 do uchwały Nr XLII/384/06 Rady Miasta Szczecinek) oraz załączonym do akt sprawy wyrysie z planu, oznaczono m.in. planowane połączenie działek geodezyjnych oraz ustalone i projektowane granice działek budowlanych, z których wynika, że działki nr [...] i nr [...], obr. [...], mają stanowić jedną działkę budowlaną. Ustalenia planu zakazują wtórnego podziału nieruchomości (§ 94 pkt. 2 lit. "b"). E. K. jest współwłaścicielem obu działek. Załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania terenu potwierdza funkcjonalne powiązanie tych działek. Zgodnie z oznaczeniami graficznymi projektant na rysunku projektu zagospodarowania terenu zakreślił łącznie granice działek ewidencyjnych nr [...] . Projektowany budynek usytuowany został na działce nr [...], natomiast zjazd do garażu w poziomie piwnic budynku oraz utwardzony dojazd do budynku przewidziano do wykonania na działce nr [...]. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, obie działki należy traktować jako jeden teren do zabudowy. Na działce nr [...] istnieje budynek mieszkalny, dlatego w myśl § 94 pkt. 3 lit. "a" miejscowego planu realizacja projektowanej inwestycji jako drugiego budynku mieszkalnego na działce budowlanej obejmującej działki ewidencyjne nr [...] jest niedopuszczalna. Poza tym projektowany budynek zlokalizowany został poza nieprzekraczalną linią zabudowy, co jednak w świetle ustaleń o sprzeczności projektowanej budowy z miejscowym planem nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego graficzne oznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy jest czytelne, jednoznaczne oraz zgodne z Polską Normą [...], i powinno być prawidłowo zinterpretowane przez osoby sporządzające projekt. Poza tym z ustaleń planu dotyczących zasad obsługi komunikacyjnej wynika, że nie przewiduje się dojazdu do działki nr [...] z drogi wewnętrznej [...]. Zgodnie z § 12 pkt. 4 "wszystkie tereny w granicach planu będą obsługiwane komunikacyjnie z przyległych ulic publicznych i wewnętrznych, w szczególności na zasadach określonych w rozdziale 2". Natomiast w myśl § 94 pkt. 4 lit. "a" (Rozdział 2 - Ustalenia szczegółowe) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] przewidziano dojazd z drogi dojazdowej [...] i drogi wewnętrznej [...]. Działka nr [...] nie graniczy z żadną z tych dróg, a układ komunikacyjny nie przewiduje również rozbudowy dróg zapewniający bezpośredni dostęp do działki nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził też, że prawo własności dające uprawnienie właścicielowi do zabudowy własnej nieruchomości nie ma charakteru absolutnego. Jest ono częścią systemu prawa i zgodnie z wolą ustawodawcy podlega ograniczeniom przewidzianymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał nadto, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczna i nie może być interpretowana przy użyciu argumentów o charakterze ekonomicznym, społecznym, czy celowościowym. Natomiast odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego postępowania administracyjnego zakończonego udzieleniem pozwolenia na dobudowę do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...], która w ocenie skarżącego przekracza obowiązującą linię zabudowy, a przy tym jest analogiczna do jego sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzut ten nie odnosi się do przedmiotu niniejszej sprawy. Poza tym organ I instancji w piśmie z dnia [...]r. przekazującym Wojewodzie odwołanie, którego odpis otrzymała też strona, wyjaśniono podstawy udzielenia pozwolenia na wykonaną w sąsiednim budynku dobudowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył E. K. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie, że złożony w Starostwie Powiatowym w S. projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego [...] z urządzeniami budowlanymi jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "S." [...] obręb [...] miejscowości S., w związku z czym nie posiada nie usuwalnych wad. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia przeznaczenia działek budowlanych, w tym nr [...] kupionej w [...] r. położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania. Skarżący oświadczył, że nie zgadza się z organem, iż działka ta ma być ogrodem, ponieważ jest ona przeznaczona pod zabudowę mieszkalną, jednorodzinną, wolnostojącą, co wynika z treści planu miejscowego, który pozwala na budowę domu jednorodzinnego z możliwością umieszczenia ściany frontowej w nieprzekraczalnej linii zabudowy. Poza tym organy nie wzięły pod uwagę aspektów ekonomicznych, społecznych i celowościowych. Zdaniem skarżącego twierdzenie organu, że działka geodezyjna nr [...] nie jest przeznaczona pod zabudowę nie jest zgodne z treścią planu. W § 94 pkt 2a) planu zawarte jest ustalenie szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem [...], w myśl którego jego nieruchomość została podzielona na dwie działki budowlane, a mianowicie istniejącą i projektowaną. Połączenie tych działek jest tylko propozycją organu. Skarżący takiej propozycji nigdy nie przyjął i podkreśla, że dysponuje dwoma działkami budowlanymi, które nabył aktami notarialnymi w [...] r. W związku z tym twierdzenie organów, że jego nieruchomość jest jedną działką budowlaną uważa za bezzasadne. Działka budowlana nr [...] jest funkcjonalnie powiązana z działką budowlaną nr [...], dzięki temu jest samodzielną, ponieważ ma zapewnione wszystkie media i dostęp do drogi publicznej. Wynika to z aktu notarialnego. Nie oznacza to jednak, że powstała jedna działka budowlana. Skarżący wskazał nadto, że oznaczenie literowe [...] w projekcie zagospodarowania, to zakres opracowania projektu obejmujący teren dwóch działek budowlanych ze względu na zasięg zewnętrznych instalacji wod. - kan. gazowych i elektrycznych. Nie znaczy to, że odrębne działki budowlane stały się przez to jedną działką budowlaną. Nie należy utożsamiać terenu budowy z działką budowlaną. Zaproponował też, że gdyby jego argumenty dotyczące funkcjonalności i zakresu opracowania projektu nie zostały przyjęte, to zastrzeżenia organu mogą być uwzględnione w ten sposób, że zlikwiduje wjazd do garażu, a wejście na działkę [...] będzie od strony terenu [...] lub [...]. Projektowany budynek zasilony będzie w media z obcych sąsiednich działek, działki odgrodzi płotem. Natomiast w kwestii nieprzekraczalnej linii zabudowy, skarżący uważa, że linia ta nie jest przeszkodą w zabudowie działki [...] lecz ją umożliwia, ponieważ wyznacza możliwą lokalizację ścian frontowych projektowanych budynków na działkach budowlanych. Naruszeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy i zasady jeden budynek na jednej działce budowlanej byłaby lokalizacja projektowanego budynku na działce [...]. W przypadku dwóch sąsiednich działek budowlanych nieprzekraczalna linia zabudowy ma znaczenie wyłącznie na działce, na której została zlokalizowana, i nie oddziaływa na działkę sąsiednią. Skarżący stwierdził też, że na wydanym przez organ rysunku linie zagospodarowania nie są czytelne. Na dokumencie, którym dysponuje, nieprzekraczalna linia zabudowy widnieje jako obowiązująca. Nadto skarżący zarzucił, że w kontaktach z organem spotkał się z arogancją władzy i nieżyczliwym potraktowaniem jego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska i odniósł się do treści podniesionych przez skarżącego zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie należy przede wszystkim przesądzić kwestię funkcji jaką ma spełniać działka [...], a mianowicie czy jest ona działką budowlaną i czy w związku z tym może być na niej zrealizowana planowana inwestycja w postaci budynku mieszkalnego, jednorodzinnego. Skarżący uważa, że nabył działkę budowlaną i możliwa jest realizacja tej inwestycji. Natomiast w ocenie organu działka ta jest funkcjonalnie połączona z działką 86, na której znajduje się budynek mieszkalny skarżącego, a treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera zapis, że na terenie jednej działki budowlanej może być zlokalizowany tylko jeden budynek mieszkalny, oraz że projektowany budynek zlokalizowany został poza nieprzekraczalną linią zabudowy. W związku z powyższym należy przede wszystkim wskazać, że działka [...] została nabyta w dniu [...] r. przez skarżącego od Miasta na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego - Repertorium A nr [...] (k. [...] i n. akt administracyjnych). W treści § 1 umowy sprzedaży zapisano, że w ewidencji gruntów działka nr [...] oznaczona symbolem jest "Bp- ter.zurb.niezabudow.", oraz że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "S." działka ta położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Zapisano także, iż działka nr [...] funkcjonuje z działką nr [...] jako jedna nieruchomość i posiada dostęp do drogi publicznej. Przedmiotowa działka sprzedawana jest na poprawienie warunków zagospodarowania już posiadanych przez nabywców nieruchomości – działki nr [...]. Ponadto w § 1 znajduje się zapis o poinformowaniu strony, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedmiotowa nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej. Wcześniej jeszcze, przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości, a mianowicie w dniu [...] r. w S. w Urzędzie Miasta Wydział Nieruchomości, sporządzono protokół z uzgodnień postanowień do umowy sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], wpisanej w KW Nr [...], (k. [...] akt administracyjnych), w którym stwierdzono, że D. i E. K. nabędą niezabudowaną działkę gruntu nr [...] na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości już posiadanej oznaczonej jako działka nr [...]. W związku z powyższym należy stwierdzić, że twierdzenie skarżącego, że nabył na podstawie aktu notarialnego działkę [...], jako budowlaną jest nieprawdziwe. Funkcja działki była skarżącemu znana od momentu przystąpienia do zawarcia transakcji tzn. od momentu przyjęcia protokołu uzgodnień, a następnie zawarcia umowy kupna w formie aktu notarialnego. Trafne jest stwierdzenie skarżącego, że nabył przedmiotową działkę "notarialnie", lecz całkowicie pomija w swoich wywodach treść aktu notarialnego, zwłaszcza ustalenie, że nie jest to działka budowlana, bowiem funkcjonuje z działką nr [...] jako jedna nieruchomość i jest sprzedawana na poprawienie warunków zagospodarowania działki nr [...]. W świetle tego trafne jest twierdzenie organu, że obie działki są funkcjonalnie powiązane, co sprzeciwia się zabudowie działki [...] oddzielnym domem mieszkalnym. Nie można podzielić zarzutu podniesionego przez skarżącego, że działka [...] może być zabudowana, ponieważ znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Fakt, że działka ta znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową nie może być utożsamiane z ustaleniem, że wszystkie działki mają charakter działek budowlanych. Funkcja działki nr [...] została ustalona w momencie jej sprzedaży w akcie notarialnym, który jest dokumentem urzędowym. Przysługuje mu domniemanie prawdziwości i autentyczności i dopóki jego treść nie zostanie zakwestionowana, akt notarialny ma charakter wiążący. Ponadto, wbrew temu co zarzuca skarżący, działka nr [...] nie może być zabudowana, ponieważ znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Linia ta wyznacza obszar, na którym mogą być wznoszone obiekty budowlane. Stwierdzenie skarżącego, że budynek mieszkalny może być usytuowany na działce nr [...], byleby ściana frontowa znajdowała się w linii nieprzekraczalnej zabudowy, polega na niezrozumieniu istoty wyznaczonej linii. W niniejszej sprawie, co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren przeznaczony pod ewentualne inwestycje wyznaczają dwie linie - linia istniejącej zabudowy i linia nieprzekraczalnej zabudowy. Zatem prawo do zabudowy mieści się między tymi liniami, a nie na zewnątrz ich. Natomiast odnosząc się do zarzutu podniesionego przez E. K. dotyczącego niewłaściwego zachowania się organów, należy stwierdzić, że zachowanie organu nie miało wpływu na zasadność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Może być jednak przedmiotem innych czynności właściwych organów, kontrolujących sposób działania administracji. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.