VI SA/Wa 442/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie terminu ważności licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Infrastruktury na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 roku Nr 125, poz. 874 z późn. zm - dalej u.t.d.), oraz w związku z art. 5 ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz. U. UE L z dnia 9 kwietnia 1992 r. Nr 95, poz.1 - dalej jako rozporządzenie Rady (EWG) nr 881/92), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku przedsiębiorcy: P. [...] Spółka Jawna z siedzibą w B. (skarżąca), dotyczącego decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. przenoszącej w całości uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr TU-[...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał, że w dniu [...] lutego 2004 r. na rzecz przedsiębiorcy: P. [...] prowadzących działalność w formie spółki cywilnej udzielona została licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr TU -[...] (nr blankietu TL [...]). Licencja ta wydana została jako kontynuacja uprawnienia nr T - [...] udzielonego do dnia [...] sierpnia 2052 r. Do licencji wydano stronie wypisy ważne na okres 5-ciu lat. Licencja wraz z wypisami została doręczona stronie w dniu 5 marca 2004 r. Dnia [...] listopada 2010 r. w związku z obowiązkowym przekształceniem (zmianą formy prawnej prowadzonej działalności) przedsiębiorca złożył wniosek o przeniesienie uprawnień licencyjnych ze spółki cywilnej P. [...] na P. [...] Spółka Jawna. Na złożonym przez stronę wniosku znajdowała się informacja, iż w przypadku licencji na przewóz rzeczy lub osób autokarem/autobusem licencję udziela się na okres 5 lat. W dniu [...] listopada 2010 r. Minister Infrastruktury wydał decyzję administracyjną o przeniesieniu uprawnień licencyjnych ze spółki cywilnej P. [...] na P. [...] Spółka Jawna. Jednocześnie w dniu [...] listopada 2010 r. Minister Infrastruktury udzielił skarżącej licencji przewozowej nr TU-[...] (blankiet nr TL [...]), wraz z wypisami, ważnej od dnia 13 listopada 2010 r. do dnia 12 listopada 2015 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła, że wbrew treści licencji uprawnienie zostało wydane na pięć lat, zamiast, tak jak licencja posiadana przez spółkę cywilną, na pięćdziesiąt lat. Ponadto podniesiono, iż firma P. [...] Spółka Jawna przekształciła się na mocy art. 26 § 4 k.s.h. i pozostaje przedmiotem uprawnień przysługujących wspólnikom prowadzącym dotychczas działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. W szczególności dotyczy to uprawnień przewozowych wynikających kolejno z uprawnienia Nr T-[...] i następnie z licencji wspólnotowej Nr TU-[...]. Wskazano, że dotychczasowe uprawnienia wydane były z datą ważności do dnia 6 sierpnia 2052 r., zatem ta data powinna być zachowana jako data ważności licencji. W ocenie strony wydana decyzja naruszyła zasadę ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP), w związku z powyższym strona wniosła o przywrócenie okresu ważności do dnia 6 sierpnia 2052 r. z wypisami ważnymi na 5 lat. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury powołał się na przepis art. 5 ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92 zgodnie, z którym licencja wspólnotowa jest wydawana na okres pięciu lat i może podlegać przedłużeniu. Organ wskazał, iż z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo unijne. Prawo to ma prymat nad krajowym porządkiem prawnym i jest bezpośrednio stosowane. W niniejszym przypadku organ licencyjny mógł wydać uprawnienie licencyjne jedynie na okres 5 lat. W konsekwencji zaskarżona decyzja, w świetle obowiązujących przepisów, nie może zostać zmieniona zgodnie z żądaniem strony w części dotyczącej okresu ważności i nie można jej udzielić na okres 50 lat. Wbrew zarzutom strony przyjęte rozstrzygnięcie nie stanowi naruszenia zasady praw nabytych bowiem nie można dać stronie uprawnień większych od przewidzianych przepisami bezpośrednio obowiązującymi w momencie wydawania decyzji. Udzielenie uprawnienia licencyjnego dla przedsiębiorcy na okres pięciu lat było wymuszone przez nadrzędne, w stosunku do prawa krajowego, przepisy wspólnotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. strona wniosła o uchylenie tej decyzji w części dotyczącej terminu ważności licencji wydanej w wyniku przeniesienia uprawnień na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 553 § 2 w związku z art. 26 § 5 k.s.h. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Odnosząc się do stwierdzeń organu zawartych w kwestionowanej decyzji skarżąca wskazała, iż licencja wspólnotowa nr TU-[...], której przeniesienie było przedmiotem postępowania administracyjnego była wydana na podstawie obowiązującego już wówczas rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92, a mimo to data ważności została określona jako 6 sierpnia 2052 r. Tym samym bezpodstawnym jest stwierdzenie organu, że przeniesione uprawnienia nie mogą dawać większych uprawnień od przewidzianych przepisami bezpośrednio obowiązującymi w momencie wydania decyzji. Zdaniem strony ten sam organ (minister właściwy ds. transportu), w tym samym stanie prawnym wydaje dwa sprzeczne rozstrzygnięcia, przy czym w pierwszym uwzględnia ochronę praw nabytych, jako fundamentalną zasadę państwa prawnego (o czym stanowi art. 2 Konstytucji RP), a w drugim całkowicie ją lekceważy. Strona stwierdza, iż takie działanie organu jest sprzeczne z przepisem art. 8 k.p.a., stanowiącym o zasadzie zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto nieuwzględnienie przepisów art. 553 § 2 w związku z art. 26 § 5 k.s.h. stanowi naruszenie przepisów art. 6 i 7 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Strona zwraca uwagę, że w 2004 roku, po przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, gdy wyniknął problem uznania dotychczasowych koncesji na wykonywanie transportu międzynarodowego, postanowiono, iż na podstawie dotychczasowej koncesji przewoźnicy uzyskiwali licencję wspólnotową wydawaną na okres wynikający z okresu ważności koncesji, a wypis z licencji na okres 5 lat. Kwestia ta została zaakcentowana przez Komisję Europejską, która uznała, że zaproponowane rozwiązanie nie jest sprzeczne z przepisami unijnymi, a w szczególności z przepisami rozporządzenia Rady (EWG) 881/92. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie w całości. Organ ponownie podkreślił, że licencja pierwotna wydana została [...] lutego 2004 r. (przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej) z okresem ważności do 2052 r. Taki okres ważności licencji zgodny był z art. 5 ust. 2 u.t.d. Jednak stan ten uległ zmianie w momencie przystąpienia Polski do UE, tj. z dniem 1 maja 2004 r., kiedy to na mocy traktatu akcesyjnego podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (dalej: TWE), Polska zobowiązała się do przyjęcia dorobku wspólnotowego, do którego należą przepisy prawa pierwotnego i pochodnego. Zgodnie z art. 240 TWE rozporządzenia jako akty prawne zaliczające się do pochodnego prawa wspólnotowego, charakteryzują się tym, że obowiązują w sposób bezpośredni w każdym państwie członkowskim. Polska, jako nowe państwo członkowskie została od dnia przystąpienia związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Oznaczało to związanie całym prawem pierwotnym prawem stanowionym Wspólnoty Europejskiej. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lipca 2009 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 894/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. - organ, który udzielił licencji przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie połączenia, podziału lub przekształcenia zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję - pod warunkiem spełniania przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3 u.t.d. Decyzja, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.t.d. jest więc decyzją w przedmiocie udzielenia licencji, z tą tylko różnicą, że zostaje wydana w trybie przeniesienia uprawnień. Tryb ten nie różni się jednak zasadniczo od normalnego trybu wydawania licencji, skoro w obydwu przypadkach wymagany jest wniosek i spełnienie przesłanek z art. 5 ust. 3 u.t.d. W rozpoznawanej sprawie licencja pierwotna wydana została [...] lutego 2004 r. (przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej) z okresem ważności do 2052 r. Taki okres ważności licencji zgodny był z art. 5 ust. 2 u.t.d. Stan ten uległ zmianie z chwilą przystąpienia Polski do UE, tj. z dniem 1 maja 2004 r., kiedy to, jak słuszne wskazał organ, na mocy traktatu akcesyjnego podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (dalej: TWE), Polska zobowiązała się do przyjęcia dorobku wspólnotowego, do którego należą przepisy prawa pierwotnego i pochodnego. Zgodnie z art. 240 TWE rozporządzenia jako akty prawne zaliczające się do pochodnego prawa wspólnotowego, charakteryzują się tym, że obowiązują w sposób bezpośredni w każdym państwie członkowskim. Polska, jako nowe państwo członkowskie, została od dnia przystąpienia związana całym prawem pierwotnym, a także prawem stanowionym w UE. W przedmiotowej sprawie organ przeniósł prawa wynikające z licencji na podmiot wskazany we wniosku, lecz ustalił termin ważności licencji krótszy (do 12 listopada 2015 r.), niż okres przyznany pierwotnemu posiadaczowi licencji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 5 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92 .Stosownie do tego przepisu licencja wspólnotowa jest wydawana na okres pięciu lat i może podlegać przedłużeniu. Oznacza to, że od dnia akcesji organ administracji publicznej państwa członkowskiego nie mógł wydać licencji na okres inny, niż dopuszczony przepisami unijnymi, które obowiązują bezpośrednio, t.j. bez implementowania do porządku prawnego danego kraju. Skarżąca argumentowała, że organ naruszył zasadę praw nabytych z uwagi na bezpodstawną zmianę okresu obowiązywania uprawnień zagwarantowanych w licencji wspólnotowej TU-[...] w sytuacji, gdy spółka P. [...]Spółka Jawna przejęła wszelkie prawa i obowiązki P. spółki cywilnej w ramach sukcesji uniwersalnej. Z akt sprawy wynika, że organ wydał decyzję o przeniesieniu na skarżącą uprawnień wynikających z licencji Nr TU-[...] (blankiet licencji dla wspólników spółki cywilnej - TL-[...]) na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, skutkiem czego wydano skarżącej blankiet licencji o nr TL-[...]. Jako datę ważności wpisano okres od 13 listopada 2010 r. do dnia 12 listopada 2015 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że działanie organu było zgodne z prawem bowiem licencja z 2004 r. była wydana na rzecz wspólników spółki cywilnej i w związku z przekształceniem formy organizacyjnej na spółkę jawną w trybie art. 26 § 5 k.s.h. przestała istnieć w takiej treści, w jakiej została wydana pierwotnie. Na tym tle nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej, iż organ naruszył zasadę praw nabytych. Przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidziały dla przypadku przekształcenia formy działalności gospodarczej uproszczoną formę uzyskania licencji przewozowej w trybie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na określonego innego przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej. Wynika z tego, iż inny podmiot - przedsiębiorca przejmujący uprawnienia (art. 13 ust. 2 u.t.d.) uzyskuje, z dniem wydania decyzji o przeniesieniu, licencję, która daje możliwość w pewnej mierze kontynuacji licencji dotychczasowej. Nie w każdym jednak przypadku treść tej licencji będzie tożsama z treścią licencji dotychczasowej, bowiem organ administracji zobligowany będzie uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła w 2010 r. wniosek o przeniesienie uprawnień wynikających z licencji nr TU-[...], toteż wydana decyzja nie mogła opiewać na czas dłuższy niż pięć lat tj. na okres dozwolony przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92. Wynika to z faktu, iż w dacie wydania rozstrzygnięcia w systemie prawnym Polski obowiązywała już regulacja wspólnotowa i organ musiał ją zastosować. Przeniesienie uprawnień z licencji nie może być powieleniem treści licencji dotychczasowej przyznanej innemu podmiotowi, ponieważ właściwy organ administracji publicznej, wydając decyzję o przeniesieniu uprawnień, musi uwzględnić obowiązujący na datę przeniesienia stan prawny. Powyższe argumenty zostały wskazane w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt VI SA/Wa i Sąd w niniejszym składzie także je podziela. Dodać należy, iż stanowisko to zostało także zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt II GSK 901/09 stwierdził: " Decyzja, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.t.d. jest również decyzją o udzieleniu licencji tyle tylko, że wydaną w trybie przeniesienia uprawnień. Tryb ten nie różni się jednak zasadniczo od normalnego trybu wydawania licencji, skoro w obydwu przypadkach wymagany jest wniosek i spełnienie przesłanek z art. 5. ust. 3 ustawy. Nie można nie dostrzec, że sprawa udzielania licencji wspólnotowych została kompleksowo unormowana w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 881/92. Rozporządzenie to nie przewiduje różnych trybów wydawania licencji wspólnotowej lecz nie normuje także żadnych wyjątków związanych z jej udzielaniem, a co więcej formułuje zakaz przenoszenia licencji na osobę trzecią. Nie ulega więc wątpliwości, że wykładnia pojęć ustawowych powinna być dokonywana przy uwzględnieniu unormowań wynikających z rozporządzenia Rady (EWG) NR 881/92. W art. 5 ust. 5, stanowi ono, że licencja wspólnotowa wydawana jest na okres 5 lat i może podlegać przedłużeniu. Uwzględniając tę regulację, która jest jasna, precyzyjna, bezpośrednio stosowana i jak powiedziano wyżej korzystająca z pierwszeństwa stosowania, nie można nadać pojęciu "przeniesienie uprawnień" takiego znaczenia, które pozostawałoby w kolizji z wymienionym wyżej przepisem". W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.