I SA/Wa 554/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił pkt. 1 decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] i jednocześnie orzekł o ustaleniu odszkodowania od Gminy J. na rzecz M. B. za nieruchomość wydzieloną pod publiczną drogę gminną, oznaczoną jako działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] m2, położone w obrębie [...], gmina J., które przeszły z mocy prawa na własność Gminy J., w łącznej wysokości [...] PLN , w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja powyższa zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz M. i M. B. z tytułu nabycia przez Gminę J. z mocy prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, położonej w obrębie [...], gmina J. W uzasadnieniu stwierdził, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego zostało ustalone odszkodowanie. Pismem z dnia 5 sierpnia 2009 r. wójt Gminy J. odwołał się od w/w decyzji Starosty [...], twierdząc, iż nie zostały zakończone rokowania między byłymi właścicielami i gminą oraz podważając sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że decyzją z dnia [...].05.1996 r., Nr [...] został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości, uregulowanej w KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., położonej we wsi [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W wyniku niniejszego podziału powstały m. in. działki: nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedmiotowy podział został dokonany zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania gminy J. uchwalonym przez Radę Gminy J. uchwałą nr [...] z dnia [...].11.1994 r. Ponadto organ wskazał, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia [...].04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy, obowiązującego na dzień wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Nr [...] z dnia [...].05.1996 r. grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania. Wojewoda [...] wskazał, że w sprawie niniejszej do dnia 01.01.1998r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami nie wydano decyzji ustalającej wielkość odszkodowania. Przepis art. 241 tej ustawy uchylił obowiązującą dotychczas ustawę z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy kolejno ją zmieniające, natomiast uregulowaniem zawartym w treści art. 233 wprowadzono zasadę działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami starej ustawy. Sprawy zatem, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do dnia 31.12.1998r. muszą być rozpoznane w oparciu o przepisy nowej ustawy, tj. ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami i prowadzi je organ właściwy do rozpoznania sprawy w myśl nowej ustawy. Pismem z dnia 24.07.1997 r. M. i M. B. zwrócili się do Wójta Gminy J. o odszkodowanie za działki ewidencyjne nr [...] i [...], które z mocy prawa przeszły na własność Gminy J., z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Pismem z dnia 22.05.2008 r. M. i M. B. wyrazili zgodę na wysokość odszkodowania odpowiadającą wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Gminy J. i zwrócili się z prośbą o sporządzenie protokołu z uzgodnień. W odpowiedzi na niniejsze wystąpienie Wójt Gminy poinformował stronę, iż propozycje dotyczące wypłaty odszkodowania nie mogą być zrealizowane ze względu na ograniczone możliwości finansowe gminy jak również na brak środków na wypłaty odszkodowań w budżecie gminy. Z protokołu Nr [...] z posiedzenia Komisji Rozwoju Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2008 r. wynika, iż Gmina nie będzie realizowała roszczeń z tytułu odszkodowań (stanowiących zaszłości z lat ubiegłych), wynikających z podziałów na wniosek właścicieli. Z dokumentacji z prowadzonych rokowań jednoznacznie wynika, iż strony nie doszły do porozumienia w kwestii odszkodowania. Pismem z dnia 29.07.2008 r. M. i M. B. wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. W dniu [...] października 2008 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem pełnomocnika wnioskodawców –R. G., na której wyznaczony został Urzędowi Gminy J. termin do 31.12.2008 r. na wypowiedzenie się odnośnie możliwości wypłaty odszkodowania oraz uzasadnienie nieobecności na rozprawie. Z uwagi na brak odpowiedzi Gminy J. została sporządzona na zlecenie Starostwa Powiatowego w [...] wycena przedmiotowej nieruchomości. Odszkodowanie ustalone zostało zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego W. L. Rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę przedmiotowej nieruchomości w dniu [...].03.2009 r. W dniu [...].04.2009 r. - po przeanalizowaniu zastrzeżeń Wójta Gminy J., rzeczoznawca majątkowy sporządził drugi operat szacunkowy, w którym uwzględnił sugestie Gminy i poprawił wskazane błędy. W dniu [...].05.2009 r., uwzględniając uwagi, przedstawione przez stronę w piśmie z dnia [...].05.2009 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził nową wycenę przedmiotowej nieruchomości. Ostatecznie odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o niniejszy operat szacunkowy. W operacie szacunkowym z dnia [...].05.2009 r. rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną w oparciu o ust. 2 pkt 1 § 36 rozporządzenia z dnia 21.09.2004r. stosując podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Pismem z dnia [...].12.2010 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Starosty [...] o przeprowadzenie, dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego poprzez udzielenie informacji czy na datę sporządzenia operatu na rynku lokalnym, obejmującym powiat [...], miały miejsce transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Pismem z dnia [...].12.2010 r. rzeczoznawca majątkowy oświadczył, iż po zbadaniu rynku lokalnego, obejmującego powiat [...], nie stwierdził istniejących transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, zarówno na datę wykonania operatu jak i na datę jego aktualizacji. W związku z uwagami przedstawionymi przez Gminę J. rzeczoznawca majątkowy W. L., pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., udzielił stosownych wyjaśnień odnośnie sporządzonej wyceny i podtrzymał wycenę sporządzoną w dniu [...].05.2009 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Stosownie zaś do ust. 4 art. 156 ugn operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Mając na uwadze powyższe w dniu [...].12.2010 r. rzeczoznawca majątkowy Pan W. L. sporządził klauzulę potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego z dnia [...].05.2009 r. Zdaniem Wojewody operat szacunkowy z dnia [...].05.2009 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ugn, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Dodatkowo organ wskazał, że jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Od decyzji powyższej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina J., zarzucając organowi naruszeniem przepisów postępowania w tym art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami , odszkodowanie za nieruchomość , która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa, ustala się i wypłaca wg zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Stosownie do art. 98 ust.3 tej ustawy , który stanowi podstawę dochodzenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi publiczne, uprawnionemu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a jego wysokość ustalana jest na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości, która stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, ma miejsce w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn. W sprawie niniejszej rzeczoznawca majątkowy W. L. sporządził operat szacunkowy w oparciu o ust. 2 pkt. 1 par. 36 cytowanego rozporządzenia jako ,że nie stwierdził istniejących transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne ani na datę wykonania operatu ani na datę jego aktualizacji. Do określenia wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównania przyjął 4 nieruchomości podobne pod względem położenia, przeznaczenia w planie miejscowym oraz sąsiedztwa. Na skutek szeregu uwag Wójta Gminy J. uwzględnił sugestie Gminy dokonując stosownej korekty. Dokonując omówienia i oceny operatu w zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...] nie naruszył obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z artykułem 75 k.p.a., opinia biegłego stanowi dowód w sprawie i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Tym samym opinia rzeczoznawczy majątkowego, która określa wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie jest dla organu wiążąca przy ustaleniu wysokości odszkodowania. Operat podlega bowiem ocenie czy wysokość odszkodowania w nim wskazana wyliczona została zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Za ugruntowany należy uznać pogląd, - wyrażony także przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 06.10.2006r. IOSK417/06, że organ nie jest związany treścią sporządzonej przez rzeczoznawcę opinii. To organ ocenia jej wiarygodność, wyjaśnia wszystkie okoliczności sprawy, podejmuje niezbędne działania zmierzające do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i ostatecznie ustala wysokość odszkodowania. Zważywszy na powyższe, w ocenie Sądu, organ w sposób prawidłowy dokonał analizy i oceny omawianego operatu, w kontekście jego zgodności z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wykonania, ocenił , że operat wskazuje i uzasadnia zarówno metodę wyceny jak i czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych , jak również, że uwzględnia ceny nieruchomości występujące na badanym rynku lokalnym. Zasadnie podkreślił też Wojewoda [...] , że treść operatu wskazuje, że został on wykonany zgodnie ze standardami zawodowymi oraz starannością właściwą dla zawodowego charakteru czynności szacowania oraz zasad etyki zawodowej rzeczoznawców majątkowych, przy jednoczesnym zachowaniu zasady bezstronności przy wycenie. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że organ dokonując oceny operatu nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, z uwagi na brak wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Powinien zatem jedynie zbadać operat pod względem formalnym - to jest czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków (tak: NSA z dnia 15.09.2009r. I OSK1250/08, NSA z dnia 05.03.2009r. IOSK292/08 i inne). W przypadku kwestionowania operatu szacunkowego przez zainteresowaną stronę, jeśli biegły złoży na żądanie organu stosowne wyjaśnienia do tych wątpliwości a strona nadal je kwestionuje, to na nią przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie artykułu 157 ust. 2 ugn. Ogólnikowa ocena, którą zarzuca skarżący w skardze w rzeczywistości, zdaniem Sądu odnosi się do braku słownego omówienia treści informacji zawartych w tabelach stanowiących element opinii. Istotą sporu między stronami, była podlegająca ocenie, cecha odnosząca się do wpływu powierzchni wycenianej działki na jej wartość. Cecha ta została z inicjatywy skarżącego zweryfikowana przez rzeczoznawcę z poziomu 10 punktów do poziomu 50 punktów, co w ocenie sądu świadczy zarówno o tym, że organ tą okoliczność faktyczną wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, oraz o tym że maksymalnie uwzględnione zostało stanowiska skarżącego w zakresie wpływu tej cechy na wartość całej nieruchomości. Tym samym uznać należy, że omawiany operat szacunkowy sporządzony [...].05.2009 r., opatrzony klauzulą potwierdzającą jego aktualność [...].12.2010 r. jest dokumentem sporządzonym zgodnie z przepisami prawa (ustawą z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r.) oraz spełniającym pozostałe, wymienione wyżej przesłanki. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w skardze, że niezasadne jest stanowisko organu, iż to Wójt Gminy J. w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego winien przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie z artykułem 157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonują organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Jeżeli zaś strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat budzi wątpliwości winna zgodnie z artykułem 157 ust.2 wskazanej ustawy przedłożyć organowi przeciwdowód ze wskazanej opinii organizacji zawodowej. Samo niezgadzanie się skarżącego z operatem nie obligowało zatem organu do podjęcia czynności w tym zakresie. Negowanie operatu bez poparcia tego stanowiska jakimikolwiek dowodami nie uzasadniało zwrócenia się przez organ do innego rzeczoznawcy, skoro przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nie nasuwała organom orzekającym w tej sprawie uzasadnionych wątpliwości. Na akceptację nie zasługuje także zarzut skarżącego odnoszący się do kwestii przejrzystości treści decyzji podziałowej z 1996r. będącej punktem wyjścia do postępowania w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. Zważyć bowiem należy, że wspomniana decyzja jest decyzją ostateczną, nie może być w zwykłym trybie zmieniona i nie podlega polemice. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania doszło do naruszenia zasad określonych w treści art. 7 i art. 77 par.1 k.p.a. Zdaniem Sądu organ rozpatrzył i ocenił wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy. W konkluzji wskazał podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w kontekście posiadanego materiału procesowego i wyjaśnił jakie przyczyny legły u podstaw wydanej decyzji w świetle obowiązujących przepisów prawa. Mając to na uwadze wskazać należy, że Wojewoda [...] w toku postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe mające na celu bezsporne ustalenie stanu faktycznego sprawy, który następnie posłużył za podstawę wydania prawidłowej merytorycznie decyzji. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1273).