II SA/Wa 653/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację prokuratorską oraz aplikację sędziowską oddala skargę Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...], działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz.157 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania T.P. od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającej przyjecia na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury odnowił T.P. przyjęcia na aplikację sędziowską i na aplikację prokuratorską, albowiem, limity miejsc na obu aplikacjach uległy wyczerpaniu po przyjęciu osób umieszczonych wyżej na liście klasyfikacyjnej aplikantów niż skarżący. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 10) oraz zarządzeniem z tej samej daty w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2 poz. 11) wyznaczył limity po 75 miejsc na każdej z tych aplikacji. T.P. ukończył aplikację ogólną na [...] pozycji listy klasyfikacyjnej aplikantów. T.P. wniósł do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od powyższej decyzji, której zarzucił: 1. naruszenie przepisu art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury poprzez jego błędną wykładnię, prowadzące w konsekwencji do przyjęcia, że o kolejności aplikanta na liscie kwalifikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez niego ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej, rozumiana jako suma sumy punktów z poszczególnych sprawdzianów i jednej oceny – średniej arytmetycznej wyliczonej z ocen uzyskanych z poszczególnych praktyk, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia pozycji skarżącego na liście kwalifikacyjnej; 2. naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy poprzez ogłoszenie listy kwalifikacyjnej aplikantów z błędnym wykazaniem liczby punktów uzyskanych przez aplikantów aplikacji ogólnej, w tym skarżącego i nieprawidłowym ustaleniem pozycji aplikantów na liście kwalifikacyjnej aplikantów; 3. naruszenie art. 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że łączna ocena z przebiegu praktyk, o której mowa w tym przepisie jest średnią arytmetyczną ocen z przebiegu praktyk, które obdyli aplikanci, w tym skarżący; 4. naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy wskazując na powyższe naruszenie wniósł o uchylenie zaskarzonej decyzji. Rozpatrując odwołanie Minister Sprawiedliwości stwierdził, że miejsce T.P. na liście klasyfikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, zostało ustalone prawidłowo, w konsekwencji czego, brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Bezsporne jest w sprawie, że odwołujący został umieszczony na liście klasyfikacyjnej na miejscu [...], znajdującym się poza wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości limitem miejsc na aplikację sędziowską (75) i prokuratorską (75). Ostatni z aplikantów przyjętych na aplikację sędziowską zajmował na liście klasyfikacyjnej [...] pozycję. Natomiast ostatnia z osób przyjętych na aplikację prokuratorską plasowała się na [...] pozycji. Organ podkreślił, że komisja, o której mowa w § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895) jest niezależna, co oznacza, że Minister Sprawiedliwości nie może merytorycznie oceniać sposobu dokonywania ocen poszczególnych sprawdzianów; podobnie Minister Sprawiedliwości nie ma kompetencji do ustalania ocen z przebiegu praktyk wystawianych przez patronów i patrona koordynatora. W postępowaniu związanym z naborem na aplikację sędziowską (bądź prokuratorską) możliwość wniesienia odwołania została przewidziana jedynie od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, który jednak nie przeprowadza i nie ustala ocen ze sprawdzianów i praktyk. Ze względu na przyjęty w ustawie sposób uregulowania trybu odwoławczego, należy uznać, że do kompetencji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury należy dokonanie ostatecznego ustalenia miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Ustalenie liczby punktów uzyskanych przez kandydata ze sprawdzianów i praktyk pozostaje w sferze ustaleń faktycznych organu podejmującego decyzję o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Z tej przyczyny organ I instancji ma obowiązek odniesienia się do liczby punktów uzyskanych ze sprawdzianów i praktyk, zaś organ odwoławczy winien ustalić, czy liczba ta została ustalona prawidłowo. Choć oceny ze sprawdzianów i praktyk nie podlegają zaskarżeniu w odrębnym trybie, są istotnym elementem mającym pośredni wpływ na treść decyzji (są determinantą faktyczną decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły). Minister Sprawiedliwości, badając niniejszą sprawę nie stwierdził, aby przy wyliczaniu punktów Dyrektor Krajowej Szkoły popełnił błędy rachunkowe, natomiast oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister Sprawiedliwości wskazał, iż zastosowana przez odwołującego się wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy jest niedopuszczalna. Dokonana jest bowiem w oderwaniu od brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, z którego treści wynika, że ocena z praktyk jest tylko jedna (łączna za wszystkie praktyki, przy czym warunkiem jej uzyskania jest wcześniejsze uzyskanie minimum 2 punktów za poszczególne praktyki, jako elementy cząstkowe, składowe wystawianej następnie oceny łącznej końcowej przez patrona koordynatora). Gramatyczna wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy prezentowana przez odwołującego czyniłaby natomiast ocenę łączną patrona koordynatora, o której mowa w art. 25 ust. 5 ustawy, bezprzedmiotową i bezcelową. Przepis artykułu 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią, winien być zatem rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i praktyk (jedna ocena końcowa). Systemowa wykładnia przywołanych przepisów art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy, prowadzi do wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy. Zaprezentowane w odwołaniu stanowisko, że o miejscu na liście decyduje proste zliczenie punktów ze sprawdzianów i punktów z praktyk jest sprzeczne z wymienioną zasadą racjonalnego tworzenia prawa. Sporządzenie przez patrona koordynatora łącznej oceny z przebiegu wszystkich praktyk, nie ma bowiem żadnego innego celu, niż przyjęcie jej za podstawę ustalenia miejsca na liście klasyfikacyjnej, zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy. Przyjmując argumentację przytoczoną w odwołaniu, przepis art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy byłby regulacją zbyteczną, pozbawioną jakiegokolwiek sensu i znaczenia. Co istotne, patron koordynator nie wystawia oceny subiektywnie, jego rola polega w tym wypadku na podsumowaniu ocen ze wszystkich praktyk odbytych przez aplikanta w czasie trwania aplikacji. Łączna ocena z praktyk jest bowiem, stosownie do brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, oceną wystawioną przez patrona koordynatora ze wszystkich praktyk odbytych w czasie aplikacji ogólnej. Za takim sposobem obliczania sumy punktów przemawia także treść § 9 ust. 2 rozporządzenia, który statuuje, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem jednej łącznej oceny) są sumowane z punktami ze sprawdzianów. Za taką metodą wystawiania ocen przemawia także treść art. 52 pkt 2 ustawy, określający wytyczne dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego. Natomiast przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez odwołującego oznaczałoby, że o dostępie do aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej decydują przede wszystkim oceny z praktyk, a nie ze sprawdzianów. Treść analizowanych przepisów pozwala zatem stwierdzić, że łączna ocena, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy, powinna obejmować sumę punktów uzyskanych ze sprawdzianów oraz łączną ocenę przebiegu wszystkich praktyk wystawioną przez patrona koordynatora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decycji oraz decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz zniesienie wsyzstkich innych bezprawnych aktów i czynności administracyjnych pozostających w związku z przedmiotem niniejszego postepowania. W skardze po raz kolejny podniósł te same zarzuty, które były wskazane w odwołaniu od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Dodatkowo skarżący zarzucił: – naruszenie przepisu art. 52 ust. 2 ustawy w związku z przepisami § 7 ust. 4 i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej poprzez usankcjonowanie zaskarżoną dezycją naruszenia prawa, polegającego na wadliwym sposobie wyliczania punktacji osób, które nie zaliczyły sprawdzianu, pisząc go w pierwszym terminie, a następnie napisały i zaliczyły sprawdzian poprawkowy, co miało wpływ na błędne wyliczenie pozycji skarżącego na liście kwalifikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy i tym samym na odmowe przyjęcia skarżącego na aplikację prokuratorską; przepisy § 7 ust. 4 i § 8 ust. 2 i 3 w części (wskazane w uzasadnieniu) wykraczają poza zakres delegacji ustawowej z art. 52 ust. 2 ustawy (są przeciwne nakazowi płynącemu z tej delegacji, a w związku z tym rownież z nią sprzeczne); – naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji poprzez usankcjonowanie zaskarżoną decyzją i tym samym, uznanie za zgodny z prawem, sposób wyliczania punktacji, o którym mowa powyżej, co jest nie do pogodzenia z elementarnymi intuicyjnymi dla każdego przeciętnego obywatela zasadami sprawiedliwości; nadto zdaniem skarżącego zaskarżoną decyzją de facto uznano za zgodne z prawem działanie Dyrektora Krajowej Szkoły polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, zawartej w art. 52 ust. 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymujac argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W istocie zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez oba organy podejmujące powyżej opisane decyzje. Na wstępie należy podkreślić, iż bardzo ważnym kryterium prawidłowości oceniania kandydatów na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską jest stosowanie do wszystkich kandydatów tych samych kryteriów i stosowanie wyraźnie w ustawie wskazanej skali ocen od "0" do "5", a nie sumy punktów, czy też sumy ocen. W samym procesie oceniania kandydata należy wyróżnić kilka poziomów oceniania. Ocena wystawiana przez każdego patrona oraz zbiorcza ocena koordynatora praktyk, oceny ze sprawdzianów i ocena Dyrektora Szkoły. W przedmiotowej sprawie przyczyną wydania decyzji o odmowie przyjęcia T.P. na aplikację był brak spełnienia przesłanki związanej z umieszczeniem go na liście klasyfikacyjnej na pozycji w granicach limitu określonego zarządzeniami Ministra Sprawiedliwości. Sama czynność sporządzenia listy klasyfikacyjnej nie jest decyzją administracyjną, nie posiada także waloru normatywnego. Stanowi zatem czynność materialno-techniczną. A zatem zakwestionować ją można jedynie poprzez wykazanie naruszeń formalnych. Minister Sprawiedliwości naruszeń takich wobec organu I instancji nie dopatrzył się. Stanowisko to w całości podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Miejsce T.P. na liście klasyfikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, zostało ustalone prawidłowo. Bezsporne jest w sprawie, że odwołujący został umieszczony na liście klasyfikacyjnej na miejscu [...], znajdującym się poza wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości limitem miejsc na aplikację sędziowską (75) i prokuratorską (75). Ostatni z aplikantów przyjętych na aplikację sędziowską zajmował na liście klasyfikacyjnej [...] pozycję. Natomiast ostatnia z osób przyjętych na aplikację prokuratorską plasowała się na [...] pozycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości, iż nie stwierdzono, aby przy wyliczaniu punktów skarżącego, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury popełnił błędy rachunkowe, natomiast uzyskane przez niego oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu. Już tylko z tych przyczyn skarga T.P. nie mogła zostać uwzględniona. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż zastosowana przez skarżącego wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy jest niedopuszczalna, albowiem dokonana jest w oderwaniu od brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, z którego treści wynika, że ocena z praktyk jest tylko jedna (łączna za wszystkie praktyki, przy czym warunkiem jej uzyskania jest wcześniejsze uzyskanie minimum 2 punktów za poszczególne praktyki, jako elementy cząstkowe, składowe wystawianej następnie oceny łącznej końcowej przez patrona koordynatora), co zostało podkreślone wyżej, na wstępie rozważań Sądu. Przepis artykułu 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią, winien być zatem rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i praktyk (jedna ocena końcowa). Systemowa wykładnia przywołanych przepisów art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy, prowadzi do wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy. Łączna ocena z praktyk jest, stosownie do brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, oceną wystawioną przez patrona koordynatora ze wszystkich praktyk odbytych w czasie aplikacji ogólnej. Za takim sposobem obliczania sumy punktów przemawia także treść § 9 ust. 2 rozporządzenia, który statuuje, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem jednej łącznej oceny) są sumowane z punktami ze sprawdzianów. Za taką metodą wystawiania ocen przemawia także treść art. 52 pkt 2 ustawy, określający wytyczne dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego. Natomiast przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze oznaczałoby, że o dostępie do aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej decydują przede wszystkim oceny z praktyk, a nie ze sprawdzianów. Treść analizowanych przepisów pozwala zatem stwierdzić, że łączna ocena, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy, powinna obejmować sumę punktów uzyskanych ze sprawdzianów oraz łączną ocenę przebiegu wszystkich praktyk wystawioną przez patrona koordynatora. Co do pozostałych zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ustosunkowujące się do nich jako zarzutów odwoławczych. Uchwała Rady Programowej Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie interpretacji art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie jest aktem normatywnym wiążącym Dyrektora Szkoły, zaś bezwzględnie wiążące są tu przepisy prawa, w tym wypadku art. 25 i 26 ustawy. Chybiony jest także zarzut nieprawidłowości uregulowania zawartego w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., dotyczącego ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu przeprowadzanego w terminie poprawkowym. Ocena uzyskana przez aplikanta ze sprawdzianu przeprowadzanego w terminie poprawkowym stanowi jedyną ocenę z tego sprawdzianu, na co wskazuje treść § 8 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem do sprawdzianu poprawkowego stosuje się taki sam system oceniania, jak do sprawdzianu zdawanego przez aplikanta po raz pierwszy. Nie ulega zatem wątpliwości, że ocena ze sprawdzianu poprawkowego jest jedyną oceną relewantną dla określenia liczby punktów uzyskanych z tego sprawdzianu. Z tych też względów zarzuty skargi są chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ przy podejmowaniu powyższych decyzji i dlatego, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.