I SA/Wa 477/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. B., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta M. decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenia alimentacyjnego wypłaconego za okres od dnia 1 marca 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. w kwocie [...] zł oraz ustalenia ustawowych odsetek od nienależnie pobranego świadczenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. organ I instancji uznał świadczenie alimentacyjne przyznane decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] i wypłacone za okres od 1 marca 2010 r. do 31 października 2010 r. na rzecz K. B. w kwocie [...] zł za nienależnie pobrane oraz ustalił ustawowe odsetki od nienależnie pobranego świadczenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt podjęcia przez skarżącą I. B. zatrudnienia od [...] lutego 2010 r. i uzyskania wynagrodzenia z tego tytułu w kwocie [...] zł netto za pierwszy pełny przepracowany miesiąc. Zatem do dochodu z 2008 r., który był podstawą przyznania świadczenia dodany został dochód uzyskany z podjętego zatrudnienia co dało kwotę przekraczającą kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (725 zł). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem I. B. złożyła odwołanie podnosząc, że jest matką samotnie wychowującą dzieci, a uzyskiwany przez nią dochód jest niższy niż wykazany w kwestionowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378, ze zm.) świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności bezterminowo, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 725 zł. Za dochód rodziny w myśl art. 2 ust. 5 powołanej ustawy uznaje się dochód, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Przy czym stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) za dochód rodziny uznaje się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast według art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. Z kolei zgodnie z treścią art. 2 ust. 7 lit. a tej ustawy nienależnie pobrane świadczenie to świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Osoba która pobrała nienależne świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 23 ust. 1). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla I. B. na rzecz K. B. zostało ustalone na podstawie dochodu z 2008 r. W lutym 2010 r. I. B. podjęła zatrudnienie, z tytułu którego uzyskała w miesiącu lutym wynagrodzenie w wysokości [...] zł netto. Przeliczenia dokonano w oparciu o zapisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836). Stosownie do treści § 12 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń. Jednocześnie w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o dochód uzyskany powoduje utratę prawa do świadczeń, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania tego dochodu. Zatem organ pierwszej instancji po uzyskaniu informacji o podjęciu przez I. B. zatrudnienia i uzyskaniu z tego tytułu wynagrodzenia ponownie obliczył dochód rodziny zainteresowanej, będący podstawą do przyznania lub odmowy przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Do dochodu z 2008 r. w wysokości [...] zł, będącego podstawą przyznania prawa do świadczenia alimentacyjnego na rzecz K. B. dodany został dochód I. B. z tytułu zatrudnienia w miesiącu lutym 2010 r. ([...] zł) co dało kwotę [...] zł miesięcznie. Dochód na jedną osobę w rodzinie wyniósł zatem [...] zł ([...] zł) i był większy od ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego w konkretnym przypadku 725 zł. Wobec tego w sprawie zostało przekroczone kryterium dochodowe, co czyni niespełnionym jedno z kryteriów ustawowych do nabycia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Organ II instancji podkreślił, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. przyznającej prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego znajdowało się pouczenie o obowiązku wynikającym z treści art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Niedotrzymanie przez stronę powyższego obowiązku skutkuje ewentualnie wypłatą nieprzysługującego świadczenia. Omawiana przesłanka odnosi się do sytuacji, które powstały w trakcie pobierania przedmiotowego świadczenia, czyli już po wydaniu stosownej decyzji. Tak więc decyzja wydana z uwagi na tę przesłankę będzie uchylała dotychczasową decyzję z dniem, z którym zaistnieje okoliczność uzasadniająca ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia. Będzie zatem wydana w dniu ustalenia tej okoliczności, ale z mocą wsteczną, czyli ze skutkami prawnymi od dnia zaistnienia przedmiotowej okoliczności. Z uwagi na fakt, że świadczenia przyznawane są w okresach miesięcznych, do uchylenia powinno dojść od następnego miesiąca po tym, w którym wystąpiła dana zmiana. Ponieważ zainteresowana nie dopełniła obowiązku wynikającego z powołanego art. 19 ust. 1 świadczenie alimentacyjne wypłacone w kwocie [...] zł po miesiącu lutym 2010 r. zostało uznane za świadczenie nienależnie pobrane zgodnie z art. 2 ust. 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kierując się treścią art. 9 kpa Kolegium wyjaśniło, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przy czym postępowanie w tej sprawie może być przez organ wierzyciela podjęte dopiero z chwilą, gdy decyzja ustalająca wysokość tych należności stanie się ostateczna. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. B. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Podkreśliła, że jako osoba samotnie wychowująca dzieci ma zasądzone prawomocnym wyrokiem sądu rodzinnego alimenty na łączną kwotę po [...] zł miesięcznie bez względu na wysokość osiąganych przez skarżącą dochodów. Ojciec dzieci przestał łożyć na ich utrzymanie, co drastycznie pogorszyło warunki życia rodziny skarżącej. Skarżąca przedstawiła swoją sytuację życiową i wyjaśniła, że złożyła wniosek o przyznanie zaliczki alimentacyjnej tylko na jednego z synów. Skarżąca podniosła, że nikt z pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie ocenił jej sytuacji życiowej obiektywnie i nie sprawdził, że z jej pensji komornik potrąca zadłużenie. W ocenie skarżącej alimenty przyznane przez sąd należą się jej dzieciom bez względu na to, jaki jest, był czy będzie stan faktyczny i materialny jej czy jej synów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378, ze zm.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Stosownie zaś do art. 2 pkt 7 ustawy pojecie nienależnie pobranego świadczenia oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, e) wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ponadto zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Zmiana decyzji na korzyść osoby uprawnionej nie wymaga jej zgody. Z treści przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca wprowadził szczególny tryb dotyczący weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych. Z treści przywołanych przepisów wynika, w ocenie Sądu orzekającego, że nie można żądać zwrotu zaliczki alimentacyjnej, dopóki pozostaje w obrocie prawnym decyzja przyznająca to świadczenie. Dopiero bowiem jej uchylenie lub zmiana pozwala na przyjęcie, że dane świadczenie nie przysługiwało lub przysługiwało w innej wysokości. Jest to natomiast odrębne postępowanie administracyjne od postępowania w sprawie nakazania zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Bardzo istotnym dla Sądu orzekającego argumentem przemawiającym za przyjęciem tego sposobu rozumienia powołanych przepisów omawianej ustawy, jest fakt, że strona w ramach postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną może składać dowody oraz wnioski dowodowe celem ochrony przysługujących jej praw, a także dysponuje możliwością złożenia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego od decyzji, która jest dla niej niekorzystna. Przyjęcie odmiennej koncepcji pozbawiłoby stronę, zdaniem Sądu, jakichkolwiek prawnych możliwości dowodzenia swoich racji, ponieważ postępowanie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia jest odrębnym postępowaniem, w czasie którego organ zobowiązany jest zwrócić uwagę na zupełnie inne aspekty sprawy. W trakcie postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej organ w ogóle nie bada już, czy świadczenie było danej osobie należne czy też nie, gdyż ta kwestia powinna już być zbadana w innym postępowaniu zakończonym uchyleniem lub zmianą decyzji przyznającej świadczenie, w którym to strona miała możliwość obrony swojego prawa. Dlatego właśnie w ocenie Sądu dopiero ostateczna decyzja w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie daje organowi podstawę do wydania decyzji żądającej zwrotu zaliczki alimentacyjnej, która jak ustalono w poprzednim postępowaniu była nienależnie pobrana. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że fakt nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej musi wynikać z decyzji ustalającej brak uprawnienia do jej pobierania. Organ może zatem uznać świadczenie za nienależne pobrane dopiero wtedy, gdy pierwotna decyzja przyznająca to świadczenie została w odrębnym postępowaniu administracyjnym w całości lub odpowiedniej części uchylona lub zmieniona. Oznacza to, że organ najpierw powinien wydać orzeczenie o uchyleniu lub zmianie decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego, a następnie po tym, jak stanie się ono ostateczne, może wydać orzeczenie o ustaleniu wysokości kwoty nienależnie pobranego świadczenia i o jej zwrocie. W przeciwnym bowiem wypadku uznanie świadczenia za nienależne, a co za tym idzie, ustalenie wysokości kwoty nienależnie pobranego świadczenia, bez uprzedniego ostatecznego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadzić będzie do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne. Jedna przyznająca świadczenie oraz druga uznająca to przyznane świadczenie za nienależne. Tryb właściwy do zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną został przez ustawodawcę określony w art. 24 omawianej ustawy. Sąd orzekający stoi na stanowisku, że z literalnej wykładni art. 2 ust. 7 oraz przywołanego wyżej art. 24 ustawy wynika, że przepisy te dotyczą właśnie już wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. Przy czym w treści tych przepisów ustawodawca nie zawarł warunku, zakreślającego czasowe ramy ważności takiej decyzji jedynie do czasu, na który przyznane zostało świadczenie. Omawiane przepisy prawa nie stanowią bowiem, że ostateczna decyzja administracyjna w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej zostaje wycofana z obiegu prawnego (derogowana) tylko z tego powodu, że minął już okres zasiłkowy, w którym wypłacane było przyznane świadczenie. W ocenie Sądu orzekającego sam zatem fakt "skonsumowania" treści ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie nie pozbawia ją mocy obowiązującej i nie powoduje, że zostaje ona wyłączona spod możliwości kontroli prawidłowości bądź na mocy przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bądź na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Odmienne rozumienie powołanych przepisów prowadziłoby w ocenie Sądu, co już zostało powyżej wyjaśnione, do pozbawienia strony skarżącej jakiejkolwiek możliwość dowodzenia swoich racji w trybie administracyjnosądowym. Odnosząc powyższe stanowisko Sądu orzekającego do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ nie wydał decyzji o uchyleniu lub zmianie decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną. Zatem organ uznał, że skarżąca pobrała nienależne świadczenie za wskazany w decyzji okres w sytuacji, gdy decyzja o przyznaniu świadczenia za ten sam okres była ostateczna. Czyniąc w ten sposób organ naruszył między innymi przepis art. 110 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Organ I instancji jest bowiem w niniejszej sprawie związany treścią decyzji przyznającej skarżącej prawo do zaliczki alimentacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem art. 2 ust. 7, art. 23 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 16 i art. 110 kpa poprzez wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnego świadczenia bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia lub zmiany całości lub części decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną, a w konsekwencji dokonanie dowolnej oceny co do zaistnienia w rozpatrywanej sprawie kwestii nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji prowadząc postępowanie weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu. Równocześnie organ I instancji zwróci uwagę, że w wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenie alimentacyjne jako jedną z podstaw prawnych jej wydania powołał art. 2 pkt 7 lit. d, który jak wynika z analizy zebranych w sprawie materiałów w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.