I SA/Wa 83/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu zażalenia P. sp. z o.o. w M., postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w M., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej w jednostce ewidencyjnej M.-miasto, obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Na wniosek P. Sp. z o.o. w M. z dnia [...] sierpnia 2010 r. wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postępowanie w przedmiocie wydania, w trybie art. 200 ust.1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651; dalej: "u.g.n."), decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w M. (poprzednika prawnego wnioskodawcy) prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości, znajdującej się w ww. dacie w zarządzie tego przedsiębiorstwa. Przedmiotowa nieruchomość obejmuje m.in. dawne nieruchomości oznaczone jako parcele gruntowe nr [...] oraz nr [...], nabyte przez Skarb Państwa od B. G. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1975 r. Rep A nr [...]. W związku z wszczętym postępowaniem uwłaszczeniowym, Starosta Powiatu w M. poinformował Wojewodę [...] (pismo z dnia [...] października 2010 r. nr [...]), że prowadzone jest przed nim postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości obejmujących m.in. wskazane wyżej parcele gruntowe [...] oraz [...]. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił prowadzone w sprawie uwłaszczenia P. w M. postępowanie, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na postanowienie to P. w M. S.p. z o.o. wniosła zażalenie, kwestionując w nim zasadność zawieszenia postępowania. W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Wskazując na uregulowania zawarte w art. 200 ust. 1 i 4 u.g.n. organ odwoławczy wywodził, iż skoro w świetle tych przepisów uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej nie może naruszać praw osób trzecich, to postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości ma cechę prejudycjalności w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego. Mając zatem na względzie to, że aktualnie toczy się postępowanie co do zwrotu części działki nr [...], ostateczne załatwienie tej sprawy, stanowi zdaniem Ministra, zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego. Z tego też względu organ ocenił, że Wojewoda prawidłowo zawiesił postępowanie uwłaszczeniowe, do czasu zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu, wchodzących obecnie w skład działki nr [...] parcel nr [...] i [...]. Na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. P. M. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu rażące naruszenie prawa tj. art. 229 u.g.n. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem strony w procesie stosowania obu przepisów zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji, dokonano błędnej kwalifikacji w zakresie wzajemnych zależności toczących się dwóch postępowań, skutkiem czego było podjęcie wadliwych rozstrzygnięć o zawieszeniu postępowania uwłaszczeniowego. Skarżąca wywodziła, iż skoro nabycie użytkowania wieczystego przez P. nastąpiło z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa, a wydawana w tym przedmiocie decyzja wojewody stan ten jedynie potwierdza, to okoliczność ta stanowi, w świetle art. 229 u.g.n. przeszkodę zwrotu tej nieruchomości na rzecz jej dawnego właściciela. To zaś oznacza, że to postępowanie uwłaszczeniowe, a nie postępowanie o zwrot nieruchomości, stanowi zagadnienie wstępne, a zatem ewentualnemu zawieszeniu winno ulec postępowanie prowadzone przed Starostą [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty P. Sp. z o.o. w M. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2010 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania prowadzonego w sprawie o wydanie w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przez P. w M. prawa użytkowania wieczystego gruntów nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej M.-miasto, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] oraz własności znajdujących się na tym gruncie naniesień. Podstawę prawna zawieszenia postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie rozumieć zaś należy sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zawieszone postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. Przepis ten odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Stosownie natomiast do art. 200 ust. 4 u.g.n. nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. O naruszeniu zaś praw osób trzecich w rozumieniu tego przepisu można, zdaniem Sadu, mówić wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień ww. państwowych osób prawnych z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego gruntu innych osób, dajemy pierwszeństwo uprawnieniom z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., pozbawiając przez to osoby trzecie uprawnień związanych z tym gruntem. Zawarte zatem w art. 200 ust. 4 u.g.n (czy też uprzednio w art. 2 ust. 1 zd. drugie ustawy z 1990 r.) stwierdzenie, że uprawnienia tego przepisu nie naruszają praw osób trzecich, oznacza przyznanie przez ustawodawcę pierwszeństwa uprawnieniom tych osób. Nie budzi wątpliwości Sądu, że prawem, o którym mowa w art. 200 ust. 4 ug.n. jest m.in. roszczenie poprzednich właścicieli o zwrot nieruchomości. W dacie 5 grudnia 1990 r. roszczenie takie przewidywał art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Obecnie jest to art. 136 ust. 3 u.g.n. Jeżeli zatem postępowanie o zwrot takiej nieruchomości zostało zainicjowane przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego toku (co jak wynika z akt sprawy miało miejsce w niniejszej sprawie), to ostatnie postępowanie winno ulec zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości. Uwłaszczenie bowiem państwowej osoby prawnej, w sytuacji gdyby na dzień 5 grudnia 1990 r. istniały przesłanki do zwrotu nieruchomości, naruszałoby niewątpliwie prawa dawnych właścicieli nieruchomości wynikających z obowiązujących wówczas przepisów. Przy czym jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie to miałoby charakter rażący, a tym samym wydana w takim stanie faktycznym i prawnym decyzja o uwłaszczeniu dotknięta byłaby wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Fakt prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości obejmującej część działki nr [...] nie jest przez strony kwestionowany i znajduje potwierdzenie w informacji przekazanej przez Starostę [...], zawartej w znajdującym się w aktach administracyjnych piśmie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] (k.159). W tym stanie rzeczy trafnie Wojewoda [...] uznał to postępowanie za zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc wymagające wydania w tym zakresie przez inny organ prejudycjalnego rozstrzygnięcia i z tego powodu zawiesił z urzędu postępowanie uwłaszczeniowe do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości (prowadzonej obecnie w pierwszej instancji przez Starostą [...]), a Minister Infrastruktury utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia ww. przepisu uznać należy, w ocenie składu orzekającego w niniejszej w sprawie za chybiony. Nie można się również zgodzić ze stroną skarżącą, iż z uwagi na treść art. 229 u.g.n., ustanawiającego negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, to właśnie to postępowanie winno ulec zawieszeniu, a nie postępowanie uwłaszczeniowe, które jedynie potwierdza nowy stan prawny ukształtowany na nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa. Przyjęcie takiego stanowiska, oznaczałoby bowiem, że przekształcenie zarządu (prawa znacznie słabszego), odbywałoby się kosztem utraty po stronie dawnego właściciela prawa do zwrotu jego własności, a więc prawa znacznie silniejszego. To zaś godziłoby w konstytucyjną zasadę ochrony własności. Zatem także zarzut naruszenia ww. przepisu, poprzez jego nieuwzględnienie przy ocenie wzajemnych relacji pomiędzy prowadzonym w tym samym czasie postępowaniem uwłaszczeniowym, a postępowaniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (będących jednocześnie przedmiotem uwłaszczenia) nie mógł odnieść zamierzonych skutków. Nieprzeprowadzenie bowiem takiej oceny nie miało znaczenia dla ustalenia prymatu postępowania o zwrot wywłaszczonych gruntów na rzecz ich dawnego właścicieli w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie art. 200 u.g.n. Skoro zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiemu odpowiadają prawu, a w toku postępowania ww. organy nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to skarga P. Sp. z o.o. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.