I OSK 1977/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. - przedstawicielki ustawowej małoletniego A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 786/11 w sprawie ze skargi K. S. - przedstawicielki ustawowej małoletniego A. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 786/11 oddalił skargę K. S.- przedstawiciela ustawowego małoletniego A. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił K. S. przyznania świadczenia specjalnego dla jej małoletniego syna A. S. Powołując się na art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.), organ stwierdził, że przedmiotowe świadczenie może być przyznane jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Sytuacja bytowa wnioskodawcy, chociaż brana pod uwagę, nie może mieć w tym zakresie decydującego znaczenia. Po stronie osoby ubiegającej się o omawiane świadczenie winny bowiem wystąpić także inne okoliczności mające szczególny charakter, związane z wybitnymi i niepowtarzalnymi zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie spełniają tych kryteriów, a zatem nie dają podstaw do przyznania wymienionego świadczenia specjalnego. K. S., działająca w imieniu swojego małoletniego syna, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreśliła przy tym, że jej syn jest wybitnie uzdolniony, pobierał stypendium w ramach "Lubelskiego programu pomocy stypendialnej dla uczniów szczególnie uzdolnionych". Za rok będzie zdawał maturę i chciałby kontynuować naukę, jednak bez pomocy finansowej nie będzie to możliwe. Nadto zmieniła się ich sytuacja materialna, gdyż w 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania synowi renty rodzinnej. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. poprzednie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji podtrzymał stanowisko, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 świadczenie przewidziane w art. 82 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w razie zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Organ wskazał nadto, że każdy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod katem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. W niniejszej sprawie K. S. zwróciła się o przyznanie renty specjalnej na rzecz małoletniego syna A. S., po zmarłym w dniu [...] czerwca 2004 r. ojcu M. S. Podała, że ojciec małoletniego zmarł nagle w wieku 47 lat na zawał serca. Po śmierci męża starała się o rentę rodzinną w drodze wyjątku, lecz Prezes ZUS odmówił przyznania tego świadczenia. Wnioskodawczyni wskazała również, że małoletni syn A. jest dzieckiem uzdolnionym, o szerokich zainteresowaniach. Aktywnie uczestniczy w życiu społecznym. Ze względu na schorzenia kręgosłupa pozostaje pod opieką lekarza ortopedy. Powyższe okoliczności zostały ocenione i rozważone, podobnie jak dołączone do akt sprawy dokumenty (pozytywna opinia o A. S. wystawiona przez Dyrektora Gimnazjum Nr [...] w L., zaświadczenie o otrzymaniu tytułu laureata w konkursie geograficznym w 2009 r., świadectwo ukończenia gimnazjum). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w przekonaniu organu, nie daje podstaw do przyznania A. S. wnioskowanego świadczenia specjalnego. Sama trudna sytuacja bytowa nie uzasadnia bowiem przyznania świadczenia w szczególnym trybie. Podstawę taką mogą stanowić przede wszystkim okoliczności, które wskazywałyby, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np. politycznej, sportowej, naukowej, społecznej i gospodarczej położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do takich dokonań. Zdaniem organu taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie występuje. Należy także zauważyć, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi udzielanymi np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Uznanie argumentów wnioskodawczyni sprawiłoby, że każda osoba, która ma trudną sytuację socjalno- bytową i nie zgadza się z takimi odmownymi decyzjami rentowymi, ma bezsporne prawo do otrzymania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego wnioskodawczyni posiada dochód i wraz z synem ma zapewnione odpowiednie warunki mieszkaniowe. Sytuacja, w której znajduje się jest trudna, ale uznanie jej za wyjątkowa jest wynikiem jedynie jej subiektywnej oceny. Powyższą decyzję Prezesa Rady Ministrów K. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia i przyznania jej małoletniemu synowi prawa do świadczenia specjalnego. Ponowiła zarzuty odnoszące się do Prezesa ZUS dotyczące przede wszystkim odmownej decyzji o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku na rzecz małoletniego syna. Podała, że zmarły ojciec dziecka pracował z niewidomymi oraz opiekował się wujem inwalidą. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę K. S., przedstawicielki ustawowej małoletniego A. S., oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Decyzja wydana przez organ na podstawie tego artykułu ma charakter uznaniowy. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczególnych, jak i zasad ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ocenie podlega zatem to, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny ingerować w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art.1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych, zgodnie z którymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionych granicach, zdaniem WSA w Warszawie, nie można uznać by naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadku stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Tymczasem w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym prawidłowo zebrano materiał dowodowy, zasięgając informacji odnośnie do warunków socjalno-bytowych skarżącej. Nadto zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że wnioskodawczyni nie udokumentowała wybitnych, niebudzących wątpliwości osiągnięć, czy też nadzwyczajnych zdarzeń losowych, a ciężka sytuacja materialna nie może być jedyną przesłanką przyznania omawianego świadczenia. Przedmiotowe świadczenie nie może bowiem zastępować świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniosła przedstawicielka ustawowa małoletniego A. S., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienia skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie art. 82 ust. 1 cyt. ustawy poprzez błędne uznanie, że sytuacja życiowa i rodzinna A. S. oraz jego właściwości osobiste i dokonania społeczne nie czynią zasadnym przyznania mu świadczenia specjalnego; 2/ naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art.7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa oraz art. 145, art. 141 § 4 oraz art. 190 P.p.s.a., tj. zasady równości obywateli, zasad praworządności, pogłębiania zaufania obywateli oraz obowiązku wyjaśniania zasadności zastosowanych przesłanek, obowiązku rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz przez wydanie rozstrzygnięcia bez jego uzasadnienia zindywidualizowanymi przesłankami i niezbadania wszystkich okoliczności sprawy w sytuacji, gdy w świetle doświadczenia życiowego wniosek o przyznanie świadczenia zasługuje na uwzględnienie, zaś negatywna ocena zebranego materiału dowodowego dokonana w postępowaniu administracyjnym nosi cechę dowolności. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wydane w toku postępowania administracyjnego decyzje nie spełniają przesłanki określonej w art. 7 kpa. Istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony. Ocena materiału dowodowego nosi cechy dowolności i dlatego jest bezprawna. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, użyte w art. 82 ust. 1 ustawy pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest bezsprzecznie pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne, które jednak nie są tożsame z uznaniem administracyjnym. A zatem gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego terminu podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej, również w tym zakresie, w jakim decyzja opierająca się na normie zawierającej pojęcie niedookreślone podlega rygorom zawartym w art. 107 kpa. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego tych wymogów nie spełniają. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowego w ujęciu § 2 art. 183 P.p.s.a. nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Oznacza to, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają wytyki dotyczące złamania przepisów procesowych. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia norm postępowania, wskazał na przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107§ 3 kpa oraz art. 145, art. 141 § 4 i art. 190 P.p.s.a. Z treści rozpoznawanej skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, mimo, iż sprawa w postępowaniu administracyjnym nie została należycie wyjaśniona, a organ administracji publicznej nie przestrzegał przede wszystkim ogólnych zasad procedury administracyjnej. Zarzut ten należy uznać za bezzasadny, gdyż nie znajduje on odzwierciedlenia w aktach przedmiotowej sprawy. Organ administracji publicznej całościowo zebrał oraz zweryfikował i rozważył posiadany materiał dowodowy. Zwrócił się między innymi do Wydziału Pracy i Polityki Społecznej Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie, aby dokładnie zbadać sytuację bytową i materialną wnioskodawczyni i jej syna (k-61 akt administracyjnych). Na podstawie uzyskanych stamtąd informacji ustalił, że skarżąca jest wdową i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem. Rodzina zajmuje 2 pokojowe mieszkanie własnościowe spółdzielcze, wyposażone w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Opłaty mieszkaniowe regulowane są na bieżąco. Jedynym dochodem rodziny jest wynagrodzenie za pracę wnioskodawczyni w wysokości 1394,30 zł netto. Nadto organ wziął pod uwagę dokumenty dotyczące osiągnięć szkolnych syna wnioskodawczyni. Przyznał, że A. S. jest dzieckiem uzdolnionym i ambitnym, posiadającym liczne i rozległe zainteresowania. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można zarzucić organowi administracyjnemu braku niezbędnej staranności i dowolności przy podejmowaniu decyzji w niniejszej sprawie. Sąd I instancji trafnie ocenił, że organ administracji publicznej podjął niezbędne kroki do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia oraz rzetelnie ocenił stan faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezbłędnie nadto podkreślił, że decyzje podejmowane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że ich kontrola sądowa jest ograniczona. Oczywistym jest, ze podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tyle przepisem co celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Zaznaczyć należy, że przepis art. 82 ust. 1 powołanej ustawy ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że może znajdować zastosowanie jedynie w sytuacjach jednostkowych, a nie dość powszechnych. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego skutkiem jest nałożenie na organ obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Prezes Rady Ministrów dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" usprawiedliwiający przyznanie świadczenia specjalnego. Oznacza to, że ustawodawca organowi administracyjnemu pozostawił ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o świadczenie specjalne nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Stanowisko, że przedmiotowe uprawnienia należy łączyć z wybitnymi zasługami na niwie artystycznej, społecznej, kulturalnej, gospodarczej czy politycznej mieści się w przyznanych Prezesowi Rady Ministrów kompetencjach wyznaczania kryteriów przyznawania omawianego świadczenia. Nie bez znaczenia jest też fakt, że ustalone przez organ kryteria przyznawania tego świadczenia zyskały pełną aprobatę Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 28/05 jednoznacznie wskazał bowiem, że ratio legis świadczeń specjalnych jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, a także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Świadczenie przyznawane w drodze wyjątku, do czego zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy posiada kompetencje Prezes Rady Ministrów i z której – w myśl art. 82 ust. 2 ustawy- przedstawia informację Sejmowi, stanowi świadczenie finansowane ze środków budżetowych. Sama ranga organów zaangażowanych w przyznawanie tego świadczenia oraz sposób jego finansowania świadczą o jego szczególnym i wyjątkowym charakterze. Świadczenie to nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, ale które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej. Jakkolwiek sytuacja materialna osoby ubiegającej się o ten rodzaj świadczenia jest brana pod uwagę, to nie może ona stanowić jedynej i najważniejszej przesłanki przyznania owego świadczenia. Świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca powoływała szereg okoliczności świadczących o trudnej sytuacji materialnej, jak również podała, że jej syn – w jej przekonaniu-jest dzieckiem wybitnie uzdolnionym, a przez tak ciężką sytuację bytową nie może rozwijać swoich zdolności. Te okoliczności powinny, jej zdaniem, uzasadniać przyznanie wnioskowanego świadczenia. Sąd I instancji, a uprzednio Prezes Rady Ministrów, trafnie nie dopatrzyli się w nich przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia specjalnego. Okoliczności te rozpatrywane łącznie nie mogą być bowiem utożsamiane ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 82 ust. 1 ustawy. Oceny tej w świetle omawianych celów przedmiotowej regulacji nie można uznać za dowolną, wykraczającą poza ramy uznania administracyjnego, a w konsekwencji obligującą Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z pełnym zrozumieniem do trudnej sytuacji wnioskodawczyni oraz bardzo dobrych wyników jej syna w nauce, należy ponownie zaakcentować, że przedmiotowe świadczenie nie może być przyznawane na zasadzie powszechności. W żaden sposób może ono zastępować świadczeń z pomocy społecznej, czy innych form pomocy materialnej przewidzianych dla osób, znajdujących się w trudnej sytuacji bytowej, jak również pomocy stypendialnej dla uzdolnionych dzieci. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepis art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.