I OSK 2154/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 104/11 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 104/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 18 stycznia 2011 r. Z. F. wniósł do Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie pismo zatytułowane "Zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa". W piśmie tym informował, że S. S. oskarżony w sprawie toczącej się z oskarżenia prywatnego skarżącego ( sygn. akt [...]), przed Sądem Rejonowym Szczecin Centrum na rozprawie głównej dnia [...] listopada 2010 r. zeznał, iż: "Przy okazji moich kontaktów z Policją odczułem wrażenie, że pan F. jest tam znany, niejednokrotnie słyszałem jakieś żale do mnie, żebyśmy w końcu coś zrobili z tym panem". Z. F. domagał się ustalenia, czy faktycznie incydenty, o których mówił S. S. miały miejsce, co z wnoszącym zawiadomienie miał zrobić oskarżony oraz jego wspólnicy oraz jaki jest "skład tej kompanii". Wnosił również o ustalenie, czy działanie S. S. nie noszą znamion przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego lub prywatnego. Wnosił również o poinformowanie, którzy policjanci żalili się na niego przed przesłuchiwanym S. S. i w jakich dniach. Składający zawiadomienie sugerował nadto, że o ile okaże się, że sugestie S. S. w odniesieniu do funkcjonariuszy są nieprawdziwe, zasadne jest ustalenie, czy zarzuty postawione funkcjonariuszom nie są przestępstwem. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Komendant Miejski poinformował Z. F., iż zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. zostały rozpatrzone w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Komendant stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż funkcjonariusze Policji nie wypowiadali się wobec S. S. w sposób opisany w skardze. Poinformował również, że zaprotokołowana w trakcie trwania procesu wypowiedź S. S. zgodnie z art.175 Kpk, nie ma cech czynu zabronionego. Z. F., w dniu [...] marca 2011 r. w związku z otrzymaną odpowiedzią Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie, wniósł do tego organu zażalenie w którym wskazywał, że jego zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2011 r. zostało rozpatrzone wbrew zawartym w tym piśmie intencjom, tj. przeprowadzeniu postępowania przez Policję lub prokuraturę według przepisów Kodeksu postępowania karnego. W tym samym dniu Z. F. wniósł ustnie do protokołu wniosek o udostępnienie mu akt postępowania skargowego. W piśmie z dnia [...] marca 2011 r. Komendant Miejski Policji poinformował Z. F., że w celu wyjaśnienia postępowania S. S. materiały związane z tą sprawą przesłał do Komisariatu Policji Szczecin [...], w którym prowadzona jest pod l.dz. [...]. Odnosząc się do wniosku o udostępnienie akt stwierdził natomiast, że prowadzone postępowanie skargowe jest rodzajem uproszczonego postępowania administracyjnego i stąd też każdej osobie, która złożyła skargę przysługuje prawo do informacji o sposobie jej załatwienia. Z. F. w dniu [...] kwietnia 2011 r. złożył ponowny wniosek o udostępnienie akt postępowania wyjaśniającego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazywał, że jego wniosek o udostępnienie akt oparty jest o przepisy tej ustawy, nie zaś o przepisy Kpa. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie poinformował skarżącego, że jego wniosek dotyczący udostępnienia akt zgromadzonych na potrzeby postępowania skargowego w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie spełnia kryteriów, na podstawie których dokumenty te można by udostępnić. Z. F. w dniu [...] maja 2011 r. wniósł za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucał, że Komendant Miejski Policji z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udostępnił informacji publicznej – zgodnie z wnioskiem z dnia 10 marca 2011 r., poprzez wgląd do akt postępowania administracyjnego przeprowadzanego na jego wniosek, jak również nie wydał decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie. Z. F. domagał się wydania przez Sąd orzeczenia, iż Komendant Miejski Policji w Szczecinie pozostaje bezczynny w sprawie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej we wskazanej formie oraz zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz do udostępnienia jej w formie wskazanej we wniosku lub wydania decyzji odmownej. W uzasadnieniu skargi Z. F. przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 10 marca 2011 r. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej złożył wniosek u umożliwienie mu wglądu do akt sprawy administracyjnej prowadzonej przez Komendanta Miejskiego Policji w związku z pisemnym zawiadomieniem skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. W ocenie skarżącego dokumenty wytworzone w trakcie tego postępowania dotyczą osób pełniących funkcje publiczne - nauczycieli akademickich i stanowią informację publiczną. Z. F. zarzucał, że Komendant Miejski Policji w określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej 14- dniowym terminie, jak i dotychczas, informacji tej nie udzielił ani też nie wydał decyzji odmownej. Skarżący stwierdził, że wprawdzie pisma organu z dnia 3 marca 2011 r. oraz z 19 kwietnia 2011 r. zawierają niektóre cechy decyzji, jednakże nie posiadają tych wszystkich cech jakie winny zawierać w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto podlegli Komendantowi Miejskiemu Policji funkcjonariusze błędnie interpretują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komendant Miejski Policji w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarga na bezczynność- w myśl art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., nie jest dopuszczalna, gdy organ nie ma obowiązku podjąć jednego ze wskazanych w tym przepisie aktów lub czynności. Skoro skarżący domagał się udostępnienia akt w trybie skargowym, to jego wniosek winien być rozpatrywany w kontekście przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zważywszy na uproszczony charakter tego postępowania, w sprawie skargi nie stosuje się art. 73 i 74 Kpa, dotyczących udostępniania akt. Organ nie ma zatem obowiązku wydawania postanowienia o odmowie udostępnienia akt. Jego bezczynność nie jest zatem bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stad też skarga w sprawie takiej bezczynności jest niedopuszczalna. Gdyby jednak uznać, że dokumenty zebrane w sprawie miały walor informacji publicznej, to w sprawie znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Ustawa ta nie może zatem uchybiać w tym względzie przepisów innych ustaw odmiennie regulujących te kwestie. Zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do informacji w innym trybie , wyłączone jest stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkuje to również brakiem podstaw do rozstrzygnięcia w trybie art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., a w konsekwencji zarzucania organowi bezczynności w tym zakresie. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że Komendant Miejski Policji mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Nie wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mają walor informacji publicznej. Charakter taki mają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pochodzące od organu (dokumenty urzędowe). Nie stanowią zaś informacji publicznej wnioski i inne pisma stron znajdujące się w aktach postępowania. Skarżący w swym piśmie z dnia [...] marca 2011 r. zatytułowanym "zażalenie" wyjaśniał intencje, którymi kierował się wnosząc pismo w dniu [...] stycznia 2011 r. zatytułowane "zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa". Kwestionował potraktowanie tego pisma przez organ jako skargę rozpatrywaną w trybie administracyjnym zamiast w trybie Kpk. Dopiero po otrzymaniu odpowiedzi na pismo z dnia [...] marca 2011 r., w którym Zastępca Komendanta Miejskiego Policji informował skarżącego o rozpoznaniu części zarzutów zawartych w ww. piśmie, dotyczących postępowania funkcjonariuszy Policji, w trybie skargowym na podstawie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i skierowaniu do wyjaśnienia w Komisariacie Policji Szczecin [...] zarzutów wobec S. S. – Z. F. złożył w dniu [...] kwietnia 2011 r. pisemny wniosek o udostępnienie do wglądu akt postępowania wyjaśniającego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji zauważył, że dnia 10 marca 2011 r. skarżący złożył w Referacie Skarg i Wniosków Komendy Miejskiej Policji w Szczecinie ustnie do protokołu wniosek o wgląd do akt postępowania [...]. We wniosku podnosił, że: "chce wiedzieć, na podstawie jakiego przepisu prawnego, funkcjonariusz, który przyjął moje zażalenie oświadczył, że oskarżony może mówić przed sądem co chce, natomiast na moje pytanie czy może również obrażać funkcjonariusza nie udzielił mi odpowiedzi". Sąd ten wskazał, iż z treści protokołu wynika, że skarżący- wbrew jego twierdzeniom - nie domagał się udostępnienia akt w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a uczynił to dopiero w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj., że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Analiza treści wniosku z dnia 6 kwietnia 2011r., jak też pozostałych dokumentów dowodzi, że złożony przez skarżącego wniosek dotyczył w istocie udostępnienia akt postępowania skargowo - wnioskowego regulowanego Działem VIII K.p.a. oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zarówno przepisy K.p.a, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów przyznały składającym skargi i wnioski prawo do informacji w postaci kierowanych do nich zawiadomień, czy to w zakresie właściwości organu (art. 231, 243 Kpa, § 10 rozporządzenia), czy to o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 Kpa). Wnoszącemu skargę zapewniono dodatkową gwarancję co do terminu załatwienia skargi, wyposażając go w prawo do wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia (art. 237 § 4 Kpa), ewentualnie wniesienia kolejnej skargi (art. 227 in fine), tym razem będącej wyrazem niezadowolenia z załatwienia wcześniej złożonej skargi, czy też wniosku. W sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 tej ustawy). Tego typu wniosek nie podlega rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a., stąd też do skarg w tym zakresie nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a w konsekwencji również do skarg na bezczynność organów w tym względzie. Samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Z. F. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż informacje, których od organu administracji domagał się skarżący w postaci sporządzonych przez funkcjonariuszy Policji notatek, mogą zostać udzielone w innym trybie, co wyłącza zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż w jego przekonaniu żądana przez niego informacja mogła zostać udzielona jedynie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem żaden inny przepis, w szczególności regulujący postępowanie skargowe, nie ustanawia innego sposobu zapoznania się z dokumentami leżącymi w zakresie zainteresowania skarżącego. Samo zainicjowanie postępowania skargowego w niniejszej sprawie było w istocie wynikiem błędnej interpretacji żądania skarżącego, który domagał się wszczęcia postępowania karnego, nie jest natomiast zgodne z prawdą, że skarżący nie domagał się udostępnienia akt w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (w dniu [...].03.2011 r.) a uczynił to dopiero w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. W rzeczywistości bowiem skarżący, podczas wizyty w dniu [...].03.2011 r., w departamencie skarg Komendanta Policji Miejskiej w Szczecinie powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (ustnie co umożliwia ta ustawa w art. 10 ust. 2), żądał udostępnienia akt w interesującej go sprawie. Rzeczone akta zawierały nie tylko dokumenty dotyczące właściwości organu, czy też sposobu załatwienia skargi. Wątpliwe jest również, by drogą do uzyskania określonych danych było złożenie kolejnej skargi, lub wniesienie zażalenia do organu wyższej instancji. Tym samym, w przedmiocie zainteresowania skarżącego leżały informacje, których nie mógł uzyskać za pomocą środków prawnych przewidzianych w Dziale VIII K.p.a., a wymienionych przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W przekonaniu skarżącego wyłącznym trybem umożliwiającym otrzymanie rzeczonych danych był zatem ten, przewidziany w ustawie o dostępnie do informacji publicznej, w związku z czym nawet ewentualna odmowa ich udostępnienia powinna być zrealizowana w oparciu o przepisy wymienionego aktu prawnego. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w świetle którego pierwszeństwo w zaistniałej sytuacji ma tryb udostępnienia akt zawarty w przepisach dotyczących postępowania skargowego, który jakkolwiek nie został wprost zawarty w przepisach Działu VIII K.p.a. oraz rozporządzenia z 08.01.2002r., to jednak może być w zinterpretowany metodą wykładni celowościowej i systemowej. W przekonaniu skarżącego art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy tylko takiej sytuacji, w której odrębny tryb udostępnienia informacji jest uregulowany wprost, w postaci możliwych do zindywidualizowania norm. Skoro jednak, przepisy kształtujące postępowanie skargowe jakie zostały zawarte w K.p.a. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 08.01.2002r., nie określają wprost możliwości zapoznania się z aktami, to w odniesieniu do informacji stanowiących informację publiczną, zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Miejski Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie Z. F. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] marca 2011 r., którego treść dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci umożliwienia wglądu do akt sprawy administracyjnej, prowadzonej przez wymieniony organ w związku z pisemnym zawiadomieniem skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych, jest szeroko pojęta władza publiczna, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne i w świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Komendant Miejski Policji w Szczecinie zalicza się do tego kręgu, a w konsekwencji jest zobowiązany do udostępnienia informacji mających charakter publiczny. Należy jednak zauważyć, iż wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2011 r. nie podlegał rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej., a na zasadach określonych dla akt postępowania administracyjnego (dział VIII K.p.a.) i organ nie był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem skarżący w istocie nie domagał się informacji objętych zakresem tej ustawy, lecz jego wniosek dotyczył sprawy indywidualnej, rozpatrywanej w trybie przewidzianym w dziale VIII K.p.a., tj. odnoszącym się do skarg i wniosków. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt II SAB 180/02, nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej czy polemiki z dokonanymi ustaleniami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie, a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie skarżący nie zwracał się o udostępnienie informacji publicznej lecz o udostępnienie akt postępowania skargowego. Postępowanie to oprócz przepisów działu VIII K.p.a. jest również regulowane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). Postępowanie to nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, lecz czynnością materialno - techniczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy w myśl art. 238 § 1 K.p.a., a to z kolei nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący był na bieżąco informowany przez organ tj. Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie o sposobie załatwienia sprawy pismami z dnia [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r. oraz [...]9 kwietnia 2011 r. czym organ ten wypełnił dyspozycję art. 238 §1 K.p.a. W konsekwencji na gruncie niniejszej sprawy wnioskodawca miał zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, a więc wyłączone było stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy). W tym stanie rzeczy skargę Z. F. na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jako niedopuszczalną należało odrzucić. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógł więc zostać uwzględniony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 P.p.s.a. Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).