I OSK 1832/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S., I. P., Ł. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 37/11 w sprawie ze skargi Z. S., I. P., Ł. P. i A. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Z. S., I. P., Ł. P. i A. P. solidarnie kwotę 380 /trzysta osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 37/11 oddalił skargę Z. S., I. P., Ł. P. i A. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 22 lutego 2006 r. skierowanym do A. P. i Ł. P. Prezydent Miasta Łodzi poinformował, że zamierza zbyć nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], stanowiąca część dawnej działki nr [...], w obrębie [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. [...]m2 i w związku z powyższym byłym współwłaścicielkom przysługuje możliwość zwrotu tej części nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosku o zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. Wnioskiem z dnia 24 marca 2006 r. Z. S., I. P., Ł. P. i A. P. wystąpiły o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], o ogólnej pow. [...]ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Starosta Łódzki Wschodni, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...] i części działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że na działkach nr [...] i nr [...] przeprowadzona została inwestycja polegająca na przebudowie drogi publicznej - ul. [...], na działce nr [...] zlokalizowano zaś stację transformatorową wybudowaną w ramach inwestycji przebudowy ulicy [...] i zasilającą oświetlenie drogowe ul. [...] i ul. [...], natomiast działki nr [...] i nr [...] stanowią część dróg osiedlowych wchodzących w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a na działce nr [...] znajdują się przyłącza. Od ww. decyzji odwołanie wniosły Z. S., I. P., Ł. P. i A. P. Strony kwestionowały ocenę organu co do zbędności nieruchomości, podnosząc, iż realizacja inwestycji będącej celem wywłaszczenia nastąpiła z przekroczeniem ram czasowych określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na mocy umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...], sporządzonego w dniu 20 listopada 1987 r., Skarb Państwa nabył od L. P., Ł. P. i A. P. nieruchomość uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...], zawierającą obszar [...]m2, oznaczoną jako działki: nr [...], nr [...], nr [...]. Nabycie prawa własności nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (DZ. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). Spadek po zmarłej w dniu 21 grudnia 2004 r. L. P., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Słupsku, z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt: [...], nabyły: I. P., A. P., Z. S. i Ł. P. Ustalając cel publiczny wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, organ posłużył się zapisami zawartymi w aktach wywłaszczeniowych sprawy nr [...], gdzie z wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich II wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego Ł. nieruchomość ta przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] i pod budownictwo komunalne. Nadto organ ustalił, że decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1986 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił lokalizację inwestycji dla osiedla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego [...], Jednostka l na terenie położonym pomiędzy ul. [...], [...], ulicą wewnątrzosiedlową - projektowaną i ulicą [...]. Wobec powyższego, Wojewoda uznał, że zbędność nieruchomości należało rozpatrywać pod kątem jej wykorzystania na cel publiczny, określony jako budowa osiedla mieszkaniowego. Dalej organ wskazał, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 1999 r. zatwierdzono z urzędu podział działki nr [...] na działki: nr [...], nr [...]. Następnie działka nr [...] uległa dalszemu podziałowi na działki: nr [...], nr [...]. Z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 lutego 2007 r. organ wywiódł, że na działce nr [...] wybudowany został chodnik i ścieżka rowerowa, zaś na działce nr [...] posadowiona jest stacja trafo. Następnie organ ustalił, że stacja transformatorowa została wybudowana przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł. w 2005r. i obecnie zasila oświetlenie drogowe ul. [...] i Al. [...]. Wojewoda wskazał, że działka nr [...] stanowi ulicę [...], zaś działka nr [...], powstała z działki nr [...], zlokalizowana jest w pasie ulicy [...]. Podczas oględzin nieruchomości organ ustalił, że na działce nr [...] znajduje się jezdnia, trawnik, ścieżka rowerowa oraz chodnik, zaś budowę tego odcinka drogi przeprowadzono w latach 2003-2005. Wojewoda podniósł, iż ulica [...] stanowi drogę wojewódzką nr [...], zaliczoną do kategorii dróg publicznych na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Wobec powyższych ustaleń Wojewoda zauważył, że zgodnie z ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a). Przepis ten wymusza traktowanie dróg publicznych jako rzeczy wyłączonych z powszechnego obrotu. Własność dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być zatem obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. W ocenie organu, niewątpliwie stacja transformatorowa, znajdująca się w liniach granicznych drogi, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Wojewody Łódzkiego nr [...] z dnia [...] października 2002 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, służy ogólnie pojętej obsłudze drogowej, na którą wskazują przepisy ustawy o drogach publicznych w art. 4 pkt 1 i 2. W konkluzji Wojewoda zaaprobował odmowę zwrotu działek o nr [...], [...] i [...]. Następnie Wojewoda zauważył, że części działek: nr [...], nr [...], nr [...] powstały z wywłaszczonej działki nr [...], zaś podczas wspomnianych wcześniej oględzin ustalono, że działka nr [...] stanowi część ulicy [...], pokryta jest kostką, znajduje się na niej trawnik i chodnik. Z kolei działka nr [...] stanowi część ulicy [...], pokryta jest asfaltem, obejmuje również chodnik i część trawnika. Organ dostrzegł, że owe ulice nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (pismo Zarządu Dróg i Transportu z dnia 5 lutego 2007 r.), są zatem drogami wewnętrznymi (w myśl przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach). Według ustaleń organu, na działce nr [...], stanowiącej w granicach postępowania zwrotowego wydzieloną działkę nr [...], znajduje się chodnik betonowy, oświetlenie, a także urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne, które to stanowią własność [...] Spółki Infrastrukturalnej, jak również kanał deszczowy będący własnością Gminy Ł. Urządzenia wybudowano w latach 1995-1997. Ponadto Wojewoda wskazał, że dla urządzeń obowiązują pasy ochronne wolne od zabudowy i stałych naniesień o szerokości po 3 m po obu stronach przewodu, licząc od jego krawędzi zewnętrznej dla wodociągu, po 5 m po obu stronach przewodu, licząc od jego krawędzi zewnętrznej dla kanałów. Zdaniem Wojewody nie sposób oceniać zbędności działki nr [...] w oderwaniu od całości okoliczności sprawy, w tym zrealizowanego celu budowy osiedla jako całości na terenie objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, bowiem co do zasady budowa infrastruktury osiedla nie niweczy realizacji celu, jakim była budowa tego osiedla mieszkaniowego. Dodatkowo organ nadmienił, że działka nr [...] na mocy Uchwały Nr XXXVII/711/08 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie uznania za park terenu położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...] stanowi część [...]. Wedle Wojewody, przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowlę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak między innymi: urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Organ uznał, iż skoro powstało zamierzone osiedle to zabudowie tej musiała być zapewniona obsługa komunikacyjna w postaci chodników i ulic osiedlowych, analogiczna sytuacja dotyczy także istnienia odpowiednich urządzeń technicznych, a także zieleńców. W rezultacie Wojewoda uznał, że działka nr [...] nie stała się zbędna i nie powinna podlegać zwrotowi. Dalej organ stwierdził, że drogi osiedlowe przechodzące przez działki: nr [...], nr [...] oraz urządzenia i zagospodarowanie działki nr [...] będącej częścią terenów zieleni, stanowią niewątpliwie infrastrukturę osiedlową służącą mieszańcom, ściśle związaną z budową osiedla, bez której funkcjonowanie osiedla mieszkaniowego jako spójnej całości byłoby niemożliwe. Zieleń osiedlowa uważana jest za wręcz niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców i nie niweczy celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego. W ocenie Wojewody, jeżeli zrealizowano inwestycję, to ustanowiony w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin jej realizacji nie będzie miał rangi przesądzającej, bowiem jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W tym kontekście organ zaakcentował, iż niezwykle istotne jest jak został zakreślony cel wywłaszczenia stanowiący budowę osiedla mieszkaniowego. Inwestycja związana z budową osiedla mieszkaniowego wymaga bowiem długotrwałego procesu realizacji. Wszak przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona jedynie na część całości oznaczonej mianem osiedla mieszkaniowego, zatem należałoby w ogóle zbadać, czy i kiedy na całym terenie objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji podjęto działania związane z budową osiedla, takie zaś poczynania organu prowadzącego sprawę byłyby bezzasadne wobec wiadomego faktu, że cel publiczny został na terenie wskazanym w decyzji o ustaleniu lokalizacji zrealizowany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. S., I. P., Ł. P. i A. P. zarzuciły organowi naruszenie art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę stwierdził, że sporna nieruchomość objęta wnioskiem skarżących – wedle decyzji lokalizacyjnej Wiceprezydenta Miasta Łodzi nr [...] dnia [...] grudnia 1986 r. – przeznaczona została pod budowę osiedla budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego [...] na terenie położonym pomiędzy ul. [...], [...], ulicą wewnątrzosiedlową - projektowaną i ulicą [...]. W ocenie Sądu I instancji, biorąc pod uwagę cel wywłaszczenia spornej nieruchomości, nie sposób zaprzeczyć wnioskom organów obu instancji, że działki o nr ewid. [...], [...] zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż zbudowana tamże infrastruktura (drogi osiedlowe) stanowi nieodłączną cześć osiedla. Zatem wskazane działki nie stały się zbędne w rozumieniu analizowanej regulacji i nie jest możliwy ich zwrot. Odnosząc się do kwestii badania zrealizowania celu wywłaszczenia określonego w decyzji lokalizacyjnej z 1986 r. Sąd zgodził się z argumentacją organów, iż przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej) należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe. Przytoczone stanowisko odnosi również do oceny zbędności działki nr ewid. [...], lecz tylko w części zajętej pod chodnik betonowy, oświetlenie, a także urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne. W odniesieniu zaś do działek o nr ewid. [...], [...] i [...] (zajętych obecnie pod jezdnię i pas drogowy ulicy [...] oraz trafostację do obsługi tej ulicy) zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Powyższe rozwiązania, zdaniem WSA w Łodzi, upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Ponadto stwierdzono, iż organy dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej działek zajętych pod pas drogowy ulicy [...] (która została zaliczona do dróg wojewódzkich na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich) oraz działki zajętej pod trafostację obsługującą tę ulicę, a w konsekwencji organy doszły do niewadliwego wniosku, iż działki o nr ewid. [...], [...] i [...] nie mogą podlegać zwrotowi. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oceniono, iż jest on bezzasadny, bowiem organ swoje rozstrzygnięcie oparł o obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności o normy zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie zaś o przywołane w uzasadnieniu decyzji wyroki sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosły Z. S., I. P., Ł. P. i A. P. zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż: a) cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, pomimo upływu ponad 20 lat od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej i brak jest przesłanek do uznania, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo faktu, iż Sąd winien uznać nieruchomości za zbędne na cel wywłaszczenia - zgodnie z przyjętą w powyższej ustawie definicją; b) zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo spełnienia przesłanek z art. 137 ugn, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu wskazanego w art. 137 pkt 2 ugn; c) istniejące między blokami tereny zielone wskazują na fakt zrealizowania celu publicznego, dla którego została wywłaszczona nieruchomość (budowa osiedla mieszkaniowego [...] i budownictwa komunalnego), a co za tym idzie nieruchomość nie podlega zwrotowi jako zbędna na ceł wywłaszczenia; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 i 2 ugn poprzez jego niezastosowanie do działki [...], w przypadku której cel "budowa osiedla mieszkaniowego" nie został faktycznie zrealizowany (do dnia dzisiejszego), zaś działka ta na mocy uchwały Nr XXXVII/711/08 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 lipca 2008 r. stanowi część [...], pomimo zaistnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wskazanych zarówno w punkcie 1 jak i punkcie 2 tego przepisu tj. pomimo zajścia przesłanek do zwrotu tej działki na rzecz wnioskodawców; 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość, na której znajduje się trawnik, chodnik oraz ścieżki rowerowe stanowi drogę publiczną w rozumieniu powyższej ustawy i w związku z powyższym - nawet wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia -jej zwrot jest wyłączony na mocy powyższej ustawy; 4) naruszenie przepisów postępowania tj. a) art. 106 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. przeprowadzenia sprawozdania z dotychczasowego przebiegu sprawy, podczas gdy jest to obligatoryjna część rozprawy, która nie może zostać pominięta nawet za zgodą stron; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której miało miejsce naruszenie prawa materialnego tj. art. 137 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ugn (poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo spełnienia przesłanek z art. 137 ugn, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu wskazanego w art. 137 pkt 2 ugn) mające wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Stosownie do art. 136 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się / ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych. Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia, który nie może być interpretowany zbyt szeroko. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. W niniejszej sprawie wywłaszczenia, dokonano aktem notarialnym z dnia 20 listopada 1987r. w celu budowy osiedla mieszkaniowego [...] oraz budownictwa komunalnego. Wywłaszczona została nieruchomość oznaczona jako działki [...], [...] i [...]. Działki te uległy dalszemu podziałowi Z materiału aktowego wynika, że na [...] i [...] ( dawna działka [...]) powstał chodnik i ścieżka rowerowa zaś na dziale [...] i [...] ( dawna działka [...]) powstał chodnik wzdłuż ulicy [...] i ścieżka rowerowa oraz stacja trafo służąca do oświetlenia ulic leżących wokół osiedla [...]. Z działki [...] powstały działki [...], [...]. Na działkach tych znajduje się droga osiedlowa zaś działkę [...] uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 lipca 2008r. włączono do parku miejskiego. Na działce tej znajduje się chodnik i latarnie, oraz usytuowane są rury kanalizacyjne obsługujące osiedle [...]. Zasadniczym elementem sporu pozostaje zatem okoliczność, czy na wymienionych wyżej działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia a jeśli tak, to czy fakt zrealizowania tego celu z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego ją wywłaszczono. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie niniejszym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt istnienia nierozerwalnego związku pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia określonych w umowie notarialnej a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Przy ocenie realizacji celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów takich jak: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze oraz ulice. Zatem cel wywłaszczenia na działkach [...], [...] (drogi wewnętrzne) został zrealizowany, gdyż jak wcześniej wskazano powstały na nich drogi osiedlowe. W odniesieniu do działek [...], [...], [...] i [...] stanowiących obecnie jezdnie i chodnik oraz stację trafo do obsługi ulicy [...] wskazać należy, że zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, co trafnie wskazał Sad I instancji, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Punktem wyjścia do rozważań dotyczących art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jeżeli bowiem został zrealizowany, i to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1. ustawy. Przepis ten ma tylko wtedy zastosowanie jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Jak to słusznie podniósł Sąd I instancji przepis ten odwołuje się do pojęcia "pomimo", ale w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Wynika to wprost z pkt 1 i pkt 2 ust. 1 art. 137. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Przemawiają za takim stanowiskiem również inne okoliczności. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu Przepis art. 69 ust. 1 tego aktu stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu . Ustawodawca nie założył tu żadnych ograniczeń czasowych co do terminu realizacji inwestycji. Tymczasem w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie można więc mówić o zbędności nieruchomości Do realizacji celu wywłaszczenia doszło jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a osoby wówczas uprawnione do zwrotu nie skorzystały z przysługujących im uprawnień określonych w art. 69 ust. 1 i nie złożyły wniosku o zwrot nieruchomości. Skoro więc nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania jej zwrotu wygasło (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06). Nie można w tej sytuacji twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w niej w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności - nieruchomość, która nie była zbędna przed 1998 r., bowiem wykorzystywana była zgodnie z celem wywłaszczenia, stała się automatycznie zbędna z dniem 1 stycznia 1998 r Odnosząc się do zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie do działki [...] stwierdzić należy, że zarzut ten jest uzasadniony. Działka ta na mocy uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 lipca 2008r. została uznana za fragment parku. Aktualnie znajduje się na niej chodnik latarnie parkowe oraz urządzenia wodociągowo- kanalizacyjne, kanał sanitarny stanowiący własność [...] Spółki Infrastrukturalnej oraz kanał deszczowy będący własnością Gminy Łódź. Z materiału aktowego nie wynika czy urządzenia te znajdują się pod powierzchnią ziemi czy też przebiegają na jej powierzchni. Okoliczności tej nie ustalił organy co uszło uwadze sądu. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla sprawy zwrotu działki [...]. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak kable elektroenergetyczne czy rury kanalizacyjne nie koliduje z natury rzeczy ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozważy czy nie zaistniały warunki zbędności uzasadniające zwrot działki [...] skarżącym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 §1 p.p.s.a. wskazać należy, że jest on nieuzasadniony. Z dokumentu urzędowego jakim jest protokół rozprawy wynika, że referat został złożony przez sędziego sprawozdawcę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt.1 p.p.s.a.