IV SA/Wa 897/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego T. T. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. T., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Ministra Środowiska nr [...]z dnia [...] marca 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Rejonu Lasów Państwowych O. z dnia [...] czerwca 1959 r. znak: [...], którą przejęto na własność Skarbu Państwa parcelę leśną w oddz. [...] (obecnym [...]d) o powierzchni 8,20 ha położoną w Nadleśnictwie W. (obecnie P., stanowiącą byłą własność B. .T. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Rejonu Lasów Państwowych O. z dnia [...] czerwca 1959 r., znak[...] przejęto na własność Skarbu Państwa parcelę leśną w oddziale [...] (obecnym [...]) o powierzchni 8,80 ha położoną w Nadleśnictwie W. (obecnie P.), stanowiącą byłą własność B. T.. Przejęcie ww. nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość leśna została zalesiona w latach 1950 -1952. Wnioskiem z dnia 10 października 2008 r., doprecyzowanym pismem z dnia 27 lutego 2009 r. T. T. - następca prawny B. i K. T. -wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Rejonu Lasów Państwowych O. z dnia [...] czerwca 1959 r. stojąc na stanowisku, iż brak było podstaw faktycznych i prawnych do przejęcia ww. nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Środowiska, powołując w podstawie prawnej art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Rejonu Lasów Państwowych O. z dnia [...] czerwca 1959 r. znak: [...]. Decyzję Sygn. akt IV SA/Wa 897/11 powyższą wydał działający z upoważnienia Ministra Środowiska - Podsekretarz Stanu, Główny Konserwator Przyrody – J. Z. T. T. pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. W uzasadnieniu wskazał, iż brak jest dowodu przejęcia przez Państwo przedmiotowej nieruchomości do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. Podniósł nadto, iż ujawniony w opisie taksacyjnym Szczegółowego Planu Zagospodarowania Lasów Nadleśnictwa W. za okres od 1 października 1965 r. do 30 września 1975 r. wiek operatowy 14 lat drzew porastających przedmiotową nieruchomość nie przesądza, że zalesienia dokonano w latach 1950-1952. Nie wiadomo też, czy zapis ten dotyczy całej nieruchomości, czy jej części. Nadto odwołujący się wskazał na niewłaściwy, jego zdaniem, sposób doręczenia decyzji Rejonu Lasów Państwowych O. z dnia [..] czerwca 1959 r. oraz brak pouczenia w przedmiotowej decyzji o uprawnieniu do wniesienia środka zaskarżenia. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2010 r. Decyzję II. instancji wydał działający z upoważnienia Ministra Środowiska - Podsekretarz Stanu, Główny Konserwator Przyrody – J. Z.. W uzasadnieniu wskazano, iż przejęcie nieruchomości na podstawie art. 9 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. następowało bez względu na obszar i bez odszkodowania, a przesłanką decydującą był fakt, że do dnia wejścia w życie ww. ustawy nieruchomość leśna była we władaniu Państwa i nadal w tym władaniu pozostawała. Zdaniem Ministra, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż Lasy Państwowe wykonały na przedmiotowej działce czynności władcze przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Potwierdzeniem okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość leśna została objęta we władanie Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r. i pozostawała w tym władaniu nadal na dzień 12 czerwca 1959 r., czyli dowodem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 9 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jest ujęcie przedmiotowej działki w planach urządzania lasu w okresie od 1958 do 1959 r. Natomiast brak zapisów w Planie Zagospodarowania Lasów Nadleśnictwa W. o wykonywaniu czynności Sygn. akt IV SA/Wa 897/11 gospodarczych około 5 kwietnia 1958 r. oraz około 12 czerwca 1959 r. wynika z faktu, iż w tym czasie - zgodnie z zasadami gospodarki leśnej - nie było potrzeby wykonywania zabiegów, których zapisanie w planie było obligatoryjne. W tym okresie przeprowadzane były zabiegi ochrony lasu, zabiegi pielęgnacyjne oraz inne zabiegi rutynowe, których zapisanie w planie urządzania lasu nie jest wymagane. W świetle powyższego, zdaniem Ministra Środowiska, decyzja Rejonu Lasów Państwowych O. z dnia [...] czerwca 1959 r. nie naruszyła prawa w stopniu rażącym i z tego względu należało odmówić stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów T. T. Minister wyjaśnił, iż wiek operatowy drzew - 14 lat w 1965 r. oznacza, że zalesień dokonano w latach 1950 -1952. Ponadto - na podstawie Protokołu nr 24 z dnia 31 października 1949 r. w sprawie przekazania ww. nieruchomości pod zarząd Administracji Lasów Państwowych - ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została zalesiona w latach 1950 -1952 w całości (zalesieniem objęto powierzchnię 8,20 ha). W skardze z dnia 20 kwietnia 2011 r. T. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1959 r., pozbawienie strony prawa do zaskarżenia tejże decyzji oraz wydanie decyzji przez organ nieuprawniony - nie stanowi rażącego naruszenia prawa o ile dokonano prawidłowej subsumpcji normy prawa materialnego; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, że w latach 1951-1958 przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa oraz, że podstawa prawna decyzji jest prawidłowa; art. 79 § 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na niezapewnieniu stronie udziału w przesłuchaniu świadka oraz w oględzinach nieruchomości, - art. 138 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na dokonaniu wadliwej oceny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, niedokonaniu oceny Sygn. akt IV SA/Wa 897/11 zasadności decyzji I. instancji oraz nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W motywach skargi podniesiono w szczególności, iż nie zostały spełnione przesłanki przejęcia przedmiotowej nieruchomości, wymienione w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dotyczący przedmiotowego terenu (określanego rozbieżnie: jako działka [...], jako działka [...], jako gospodarstwo B. T., o pow. 7 lub 8 ha) nie daje podstaw by stwierdzić, że na tym terenie organy państwowe prowadziły swój las. Nadto wskazano, że decyzja z dnia [...] czerwca 1959 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Przedmiotowa decyzja dotyczy nieruchomości objętej wspólnością ustawową małżeńską B. T. i K. T., natomiast skierowana jest do B. T.. Nawet jeśli uznać tę okoliczność za wynik błędu pisarskiego, to brak skierowania ww. decyzji do K. T. stanowi rażące naruszenie art. 9 ust. 1 ww. rozporządzenia. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki o doręczeniu stronom postępowania ww. decyzji. B. i K. T. nie wiedzieli o wydaniu tej decyzji i z tego względu nie przeciwdziałali bezprawnemu zaborowi ich mienia. Decyzja z dnia [...] czerwca 1959 r. nie zawiera pouczenia, co stanowi naruszenie art. 82 w związku z art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.")], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności Sygn. akt IV SA/Wa 897/11 zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpatrując skargę Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - nakazujący wyłączenie od udziału w sprawie tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustanowiona bowiem w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna, na skutek wniesionego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej I. instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy. Z kolei naruszenie przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania musi skutkować uchyleniem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z wystąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W niniejszej sprawie sytuacja taka miała miejsce, ponieważ zarówno decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., jak również drugą decyzję z dnia [...] marca 2011 r. podpisał J. Z. - Podsekretarz Stanu, Główny Konserwator Przyrody - Sygn. akt IV SA/Wa 897/11 działający z upoważnienia Ministra Środowiska. Tymczasem podlegał on obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu z powodu wskazanego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wprawdzie w powołanym przepisie jest mowa o wyłączeniu pracownika organu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli w sytuacji, gdy od decyzji przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. Jednak powołane unormowanie będzie miało również odpowiednie zastosowanie do sytuacji określonej w art. 127 § 3 k.p.a., tj. gdy od decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje odwołanie (brak bowiem w strukturze organizacyjnej organu II stopnia), a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy bowiem pamiętać, że prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania dwuinstancyjnego, dlatego też wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco. Stąd też, w sytuacji ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba bezwzględnie ocenić, czy możliwe jest zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Regulacja ta, nakazująca obligatoryjne wyłączenie pracownika jest gwarancją bezstronności, a tym samym prawidłowości i rzetelności orzekania. W uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, LEX nr 579940) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Sąd też, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie obejmuje tylko osoby piastującej funkcję ministra, dotyczy natomiast innych pracowników upoważnionych przez ministra do wydania decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro w niniejszej sprawie zarówno pierwszą decyzję wydał pracownik, nie zaś sam minister, decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogła zostać podpisana przez tego samego pracownika. Podlega on bowiem wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Wobec powyższego, rozpoznając obecnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez T. T., Minister Środowiska winien upoważnić innego pracownika do wydania decyzji, tudzież sam - jako piastun tej funkcji - musi wydać przedmiotową decyzję. Skoro Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z powodów proceduralnych uznaje, że na obecnym etapie przedwczesne jest wypowiadanie się w kwestiach Sygn. akt IV SA/Wa 897/11 merytorycznych, dotyczących prawidłowości dokonanej przez organ orzekający oceny decyzji Rejonu Lasów Państwowych O. z dnia [...] czerwca 1959 r. w kontekście kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestia ta będzie przedmiotem ponownej, kompleksowej oceny organu w postępowaniu z wniosku T. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji wyroku.