VI SA/Wa 872/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2010; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego W. J. kwotę 2897 (dwa tysiące osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku W. J. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada marca 2010 roku ustalającą karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 74+000 74+100 strona lewa (ustawienie kontenera i wyłożenie placu kostką na części działki nr [...] stanowiącej pas drogowy) bez zezwolenia zarządcy drogi. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż dnia [...] września 2010 r. przeprowadzono czynności wznowienia i okazania znaków granicznych dla nieruchomości nr [...],[...],[...] będących własnością Skarbu Państwa oraz działek sąsiednich. Na podstawie dokumentacji organ ustalił, że strona zajmowała pas drogowy autostrady poprzez ustawienie kontenera i wyłożenie placu kostką (łącznie [...] m2) bez zezwolenia zarządcy drogi przez okres [...] dni, tj. od [...] września 2010 r. do [...] października 2010 r. w którym to dniu, w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Kierownika Służby Liniowej Obwodu Utrzymania Autostrady, ustalono przesunięcie obiektów handlowych poza teren pasa drogowego. GDDKiA przytoczył treść art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i wyjaśnił sposób naliczenia nałożonej kary pieniężnej. Dodał, iż zainteresowany nie przedstawił żadnych dowodów na podnoszoną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy okoliczność, iż "(...) wykostkowany dojazd do działki i grunt na którym w dniu kontroli był postawiony kontener jest przedmiotem wynajmu (...)". W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. J. zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. -art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U.07.19.115 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, tj. uznanie, że ustawiony kontener znajdował się w pasie drogowym, a nie jedynie na części działki gruntu będącej własnością Skarbu Państwa, -art. 40 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 12 w/w ustawy w zw. z art. 3 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że ustawiony kontener jest obiektem budowlanym, a nie jedynie tymczasowym obiektem budowlanym i w związku z tym nie mieści się w zakresie obiektów budowlanych lub urządzeń infrastruktury technicznej wskazanych w ustawie o drogach publicznych, -art. 40 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że skarżący samowolnie utwardził działkę nr [...] (ułożenie kostki), gdyż wspomniane utwardzenie działki było już wcześniej dokonane przez inne podmioty, -art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach poprzez uznanie, niezależnie od zarzutu podniesionego w pkt III, że wyłożenie kostką powierzchni gruntu jest zajęciem nie na cele drogowe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W obszernym piśmie procesowym datowanym na dzień [...] lipca 2011 r. i przedłożonym na rozprawie, skarżący podtrzymał zarzuty wniesione w skardze oraz dodatkowo podniósł zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, 77, 80 i 107 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 - 6. W myśl przywołanego ustępu 6 omawianego przepisu opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. W myśl art. 40 ust. 7 minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustala dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4-6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369). Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Bezspornym jest, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych związany jest rygorami procedury administracyjnej. W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Na GDDKiA prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę. W sprawie niniejszej te okoliczności to: 1/ sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, 2/ okres czasu, w którym miało miejsce zajęcie, 3/ powierzchnia zajęcia. Od tych okoliczności zależy bezpośrednio możliwość nałożenia kary i jej wysokość. Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne w sprawach w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Tak więc zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia winno być precyzyjne udokumentowane albowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej stosownie do wskazanych wyżej przepisów jest powierzchnia zajmowania pasa drogowego. Element ten nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, iż skarżący zajmował pas drogowy drogi krajowej nr [...] w km 74+000 74+100 strona lewa (ustawienie kontenera i wyłożenie placu kostką na części działki nr [...] stanowiącej pas drogowy) bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość kary została obliczona jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego poprzez ustawienie kontenera i wyłożenie placu kostką brukową - łącznie [...] m2 i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Tymczasem skarżący już w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wyjaśniał m.in., że teren należący do Skarbu Państwa posiadał utwardzone podłoże. W tej sytuacji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w postępowaniu mającym na celu ustalenie wysokości kary za zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, powinien dokonać jednoznacznych ustaleń, kto i kiedy dokonał utwardzenia działki kostką brukową. W konsekwencji zgodzić należy się ze skarżącym, iż organ nie wykazał, iż to właśnie skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez ułożenie kostki brukowej. Reasumując należy stwierdzić, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.