II OZ 1361/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń P.K. i małoletniego A.K. reprezentowanego przez opiekuna prawnego A.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 594/11 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg P.K. i małoletniego A.K. reprezentowanego przez opiekuna prawnego A.G. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenia. Postanowieniem z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 594/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na przesłanki warunkujące wstrzymanie zaskarżonej decyzji wynikające z treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., i wskazał, że skarżący nie wykazali, by na skutek wykonania zakwestionowanej decyzji mogło zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu wskazanie we wniosku, iż wykonanie decyzji spowoduje szkodę dla budynków sąsiednich, nie czyni zadość wskazaniu konkretnych zagrożeń płynących z wykonania decyzji. Na powyższe postanowienie zażalenia wnieśli skarżący P.K. i małoletni A.K. reprezentowany przez opiekuna oprawnego A.G., domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu wnoszący zażalenie zarzucili: 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez: a) błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wnioskodawca nie wykazał (nie uprawdopodobnił) podstaw do wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, gdy już z doświadczenia życiowego wynika, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje powstanie trudnych do odwrócenia skutków, bowiem inwestor S.S. jest w trakcie budowy budynku na podstawie zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta może zostać uchylona jako niezgodna z prawem, b) oraz błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że twierdzenia strony o podstawie do wstrzymania wykonalności aktu administracyjnego powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, podczas gdy żaden przepis ustawy nie wymaga udowodnienia wystąpienia okoliczności w nim opisanych, a pozwalających na wstrzymanie wykonania danego aktu. Wymagane jest jedynie uprawdopodobnienie przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a.; c) w sytuacji gdy ustawodawca używa pojęć nieostrych i ocennych, tak jak w niniejszej sprawie odnośnie podstaw do wstrzymania wykonalności aktu administracyjnego, to gdy "wnioskodawca powołuje się nie na nie, w szczególności na trudne do odwrócenia skutki" rolą Sądu było dokonanie oceny ich zasadności również poprzez zasady doświadczenia życiowego, tak aby nie przekroczyć zasady swobodnej oceny w całokształcie materiału dowodowego, którym dysponuje sąd. Bowiem, gdy inwestor już buduje obiekt budowlany na podstawie zaskarżonej decyzji, a decyzja ta może zostać uchylona jako niezgodna z prawem, to ocena zasadności i uprawdopodobnienia takich okoliczności zawsze będzie wymagała oparcia się na zasadach doświadczenia życiowego i tym bardziej nie wymaga dodatkowego przedłożenia dokumentów; 2. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodów uzupełniających: a) z dokumentu zgłoszenia inwestora z dnia 9 sierpnia 2011 r. do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego na okoliczność rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych, co świadczy o zaistnieniu niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku uchylenia zakwestionowanej decyzji i ewentualnie decyzji ją poprzedzającej, b) z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na okoliczność, że wznoszony przez inwestora obiekt budowlany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2010 r. o pozwoleniu na budowę narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, tj. narusza parametry, cechy i wskaźniki istniejącej już w tamtym obszarze zabudowy. Dowód ten jest niezbędny do wydania właściwego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania aktu administracyjnego, bowiem wynika z niego, że przedmiotowy obiekt będzie jedynym budynkiem w pasie, który dotąd był niezabudowany i miał stanowić wolną przestrzeń pomiędzy zakończeniem zabudowy bliźniaczej, a jednorodzinnej. 3. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie w wyniku jego oceny w sposób niewszechstronny i w oparciu o niepełny materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonalności aktu administracyjnego, bowiem z pominięciem nawet rozważenia przeprowadzenia z urzędu dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., o których mowa wyżej, 4. art. 141 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności związanych ze spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonywania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nieprzeanalizowanie przez Sąd interesu wszystkich stron postępowania, lecz wyłącznie interesu inwestora, w sytuacji gdy inwestor już buduje obiekt budowlany na podstawie tej decyzji, która następnie może zostać uchylona jako niezgodna z prawem. W uzasadnieniach zażaleń dodatkowo wskazano, że rozpoczęcie robót budowlanych przez inwestora na działce nr [...] powoduje osuwanie się ziemi z sąsiedniej działki nr [...], którego to osuwiska inwestor nie chce zabezpieczyć. Nadto wskazano, że działka na której jest prowadzona inwestycja miała stanowić wolną przestrzeń pomiędzy zabudową bliźniaczą, a zabudową wolno stojących domów jednorodzinnych. Przestrzeń ta była także wykorzystywana dla celów przeciwpożarowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Co do zasady wniesienie skargi na akt lub czynność nie wstrzymuje jej wykonania. Jednakże przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. wprowadza wyjątek od tej zasady, stanowiąc, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wstrzymanie zakwestionowanego aktu możliwe jest tylko wówczas, gdy w konkretnej sprawie zajdą wskazane wyżej przesłanki, tj. będzie zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym ciężar wykazania spowodowania przez niewstrzymanie decyzji konkretnej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków ciąży na stronie domagającej się tego wstrzymania. W niniejszej sprawie skarżący kwestionują decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (ostatni segment) z wbudowanym garażem i infrastrukturą techniczną. W złożonym wniosku o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji skarżący wskazali, że inwestor prowadzi roboty budowlane w sposób naruszający przepisy zawarte w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz postanowieniami decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2010 r. Nadto wskazali, że na skutek usunięcia ziemi z działki inwestora nastąpiło osuwanie się ziemi z działki sąsiedniej, a osuwiska tego inwestor mimo próśb nie chce zabezpieczyć, co przy dalszym osuwaniu się ziemi może spowodować stan zagrożenia dla sąsiednich budynków mieszkalnych oraz iż pas na którym leży działka inwestora stanowił wolną przestrzeń pomiędzy zabudową bliźniaczą, a wolno stojącymi domami jednorodzinnymi. Ostatnie dwa argumenty zostały zawarte także we wniesionych zażaleniach. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że postanowienie Sądu I instancji jest zgodne z prawem. Zasadnie bowiem Sąd ten wskazał, że skarżący nie uprawdopodobnili żadnych konkretnych zagrożeń jakie mogą wyniknąć w związku z wykonaniem przedmiotowych decyzji. Sam fakt, że inwestor może wybudować obiekt do czasu rozpoznania sprawy, której przedmiotem jest kontrola legalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie uprawdopodabnia jeszcze, że stronie zostanie wyrządzona szkoda. Pamiętać bowiem należy, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji przed zakończeniem jej kontroli przez sąd i to on będzie ewentualnie ponosił koszty przywrócenia stanu poprzedniego. Nadto zwrócić należy uwagę, że prawo zabudowy jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, realizuje więc ono konstytucyjną zasadę ochrony własności, wyrażoną w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie powinno podlegać szczególnej ochronie. Zatem argument skarżących, że działka objęta przedmiotową decyzją stanowiła dotąd wolną przestrzeń pomiędzy dwiema zabudowami nie uzasadnia przyjęcia niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Także okoliczność, że inwestor wykonujący roboty na podstawie ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę prowadzi je w sposób niezgodny z prawem nie może stanowić skutecznego argumentu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd, ale okoliczność ta może zostać zgłoszona organom nadzoru budowlanego celem ewentualnego zastosowania odpowiednich środków przewidzianych ustawą Prawo budowlane. Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem nie naruszył również art. 106 § 3 p.p.s.a., dotyczącego możliwości dopuszczenia z urzędu dowodu z dokumentów, już chociażby z tego względu, że to na stronie żądającej wstrzymania wykonania decyzji ciąży obowiązek wykazania niebezpieczeństw wskazanych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Zatem jeśli strona chciała, żeby przy rozpoznawaniu przedmiotowych wniosków Sąd I instancji wziął pod uwagę dokumenty w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgłoszenia inwestora o rozpoczęciu robót budowlanych, to winna je wskazać w jego treści. Sąd nie ma bowiem obowiązku poszukiwania za stronę argumentów uzasadniających jej wniosek. Brak jest również podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., albowiem przepisy te w takim układzie konstrukcyjnym, nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis art. 141 § 3 p.p.s.a. stanowi, że odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym. Zaś zgodnie z treścią art. 166 p.p.s.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.