I SA/Wa 8/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W. G. i E. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz E. G. i W. G. za prawo własności nieruchomości niezabudowanej, położonej w województwie [...], powiecie [...], gmina C., obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 o pow. [...] ha i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w części zmienionej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], Wojewoda [...], ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] – granica powiatu [...] z wyłączeniem odcinka [...] – [...] m. in. na dz. ew. nr 1, należącej do skarżących. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...] ustalił na rzecz byłych właścicieli – E. G. i W. G., odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł, a także termin do jego wypłaty. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 11 lutego 2009 r. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii określającej wartość nieruchomości. W dniu 28 lutego 2009 r. rzeczoznawca dokonał jej oględzin z udziałem właścicieli, w wyniku których ustalił, że według stanu na dzień [...] stycznia 2008 r. działka nr 1 stanowiła fragment działki siedliskowej, z naniesieniami budowlanymi i nasadzeniami roślinnymi. W operacie szacunkowym wartość nieruchomości wyceniona została na kwotę [...] zł, przy czym wyceny dokonano na podstawie § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., powoływane dalej jako "rozporządzenie"). W piśmie skierowanym do Wojewody [...] byli właściciele nieruchomości podnieśli, że kwota ustalonego odszkodowania jest zbyt niska i nie obejmuje utraconej wartości pozostawionej działki nr 2, która w ich ocenie nie nadaje się do wykorzystania na cele dotychczasowe. W odpowiedzi organ pismem z dnia 1 grudnia 2009 r. poinformował, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody jaką poniosą właściciele w wyniku wywłaszczenia. Jeżeli jednak pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na cele dotychczasowe, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do jej nabycia, na wniosek właściciela. W związku z powyższym organ, po dokonaniu uprzedniej analizy sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego, orzekł o odszkodowaniu za działkę nr 1. Po rozpatrzeniu odwołania właścicieli nieruchomości, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że operat szacunkowy z dnia 5 marca 2009 r. sporządzony został prawidłowo, a tym samym odszkodowanie ustalono właściwie. Niemniej jednak odwołanie skarżących wraz z aktami sprawy wpłynęło do Ministra w dniu 24 marca 2010 r., natomiast powołany operat stracił ważność w dniu 5 marca 2010 r. W związku z powyższym pismem z dnia 7 maja 2010 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do Wojewody [...] o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu w trybie art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "ugn"). W odpowiedzi pismem z dnia 12 lipca 2010 r. organ I instancji poinformował, że dla potrzeb niniejszego postępowania wykonano nowy operat szacunkowy z dnia 28 czerwca 2010 r., mając na względzie zaistnienie istotnych zmian czynników o których mowa w art. 154 ugn. W operacie tym przyjęto bowiem do porównań inny zbiór transakcji nieruchomościami, co m. in. przełożyło się na zmianę wartości przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Odnosząc się do kwestii wykupu działki nr 2 organ wskazał, że na wniosek właściciela może ona zostać nabyta przez zarządcę drogi, jednak jest to sprawa cywilna, która nie może być rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. wnieśli E. G. i W. G. wskazując, że organ nie uwzględnił, iż przez działkę nr 1 przebiega sieć energetyczna i wodociągowa. Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem organu dotyczącym wykupu działki nr 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli, sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Poddając zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ może zatem wydać ten rodzaj decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Żadne inne wady postępowania, czy decyzji I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 kpa. W przedmiotowej sprawie decyzja I instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za działkę nr 1 wywłaszczoną pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, a zatem postępowanie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm., powoływana dalej jako "specustawa"). Zgodnie z treścią art. 18 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Do sposobu ustalenia odszkodowania mają z kolei zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. I tak zgodnie z treścią art. 156 ust. 1 i 3 ugn rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto w myśl art. 156 ust. 4 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że operat szacunkowy będący podstawą określenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za działkę nr 1 został sporządzony w dniu 5 marca 2009 r. Zatem w dacie wydawania przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. okres wskazany w art. 156 ust. 3 ugn już upłynął. W takiej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy wystąpił za pośrednictwem organu I instancji o potwierdzenie aktualności operatu. W odpowiedzi pismem z dnia 12 lipca 2010 r. Wojewoda [...] poinformował, że dla potrzeb niniejszego postępowania wykonano nowy operat szacunkowy z dnia 28 czerwca 2010 r., z uwagi na zaistnienie istotnych zmian czynników o których mowa w art. 154 ugn. W operacie tym przyjęto bowiem do porównań inny zbiór transakcji nieruchomościami, co m. in. przełożyło się na zmianę wartości przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że organ odwoławczy zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wypełnił obowiązek wynikający z art. 136 kpa, a po ustaleniu, że potwierdzenie aktualności operatu nie jest możliwe, prawidłowo uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji. W sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, opinia biegłego może być bowiem uzupełniona w trybie art. 136 kpa, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09). Mając powyższe na uwadze odmowa potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, powodująca konieczność sporządzenia operatu na nowo, co w niniejszej sprawie zostało uczynione (w dniu 28 czerwca 2010 r. sporządzony został nowy operat szacunkowy), uzasadniała zatem, z wyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06 oraz z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09). Odnosząc się do zarzutów skargi, a dotyczących działki nr 2 wskazać należy, że Sąd nie może zajmować się nią w ramach niniejszego postępowania, bowiem, jak słusznie uznały organy, kwestia ta nie należy do rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Przepis art. 13 ust. 3 specustawy mówi bowiem, że w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Wniosek złożony w trybie cytowanego wyżej przepisu art. 13 ust. 3 nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu kpa. Nabywanie na żądanie właściciela tzw. "resztówek", tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która w skutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to - mimo, że nabywcą omawianej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest organ administracji publicznej - roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.