III SA/Kr 1178/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. C. i G. P. – PUH "A" s.c. J. C., G. P. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia 30 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Komendanta Oddziału Straży Granicznej na rzecz skarżących J. C. i G. P. – PUH "A" s.c. J. C., G. P. kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2010 r. nr [...] Komendant Oddziału Straży Pożarnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 poz. 874 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym), Lp. 7.7.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 6a pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 234 poz. 1997) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Komendant Placówki Straży Granicznej - decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] 2010 r. nałożył na Przedsiębiorstwo Usługowo - Handlowe "A" s.c. J. C., G. P. - karę pieniężną w kwocie 6000 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] 2010 r. w czasie pełnienia służby w rejonie stacji paliw [...] na drodze krajowej nr [...] funkcjonariusze Straży Granicznej zatrzymali do kontroli drogowej samochód ciężarowy marki SCANIA o numerze rejestracyjnym [...] z naczepą o nr rej. [...] należący do Przedsiębiorstwa Usługowo - Handlowego "A" s.c. J. C., G. P. Kierowcą w/w pojazdu był J. K., który wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy - odpadów o kodzie [...] na trasie: A - B. Do kontroli kierowca przedstawił prawo jazdy, dowody rejestracyjne samochodu marki SCANIA oraz naczepy. Przedstawił również wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy oraz ważne badania psychologiczne i lekarskie. W toku czynności kontrolnych stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego odpadów inne niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia, określonych ustawą o transporcie drogowym oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Wobec powyższego sporządzono protokół z kontroli wraz z dokumentacją poglądową, zawierającą fotografie ładunku i wszczęto postępowanie administracyjne. W protokole przesłuchania świadka, J. K. zeznał, że wykonując przewóz drogowy odpadów innych niż niebezpieczne na rzecz firmy Przedsiębiorstwo Usługowo - Handlowe "A" s. c. J. C., G. P., nie posiadał przy sobie ważnej dokumentacji na transport krajowy odpadów. Zeznał także, że właściciel przedsiębiorstwa dopiero, co złożył wniosek do Starosty o wydanie odpowiedniej decyzji. Pomimo jej braku nakazał kierowcy wykonanie transportu. Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe "A" s.c. J. C., G. P. otrzymało od Starosty decyzje na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów w dniu 5 marca 2010 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe "A" s.c. J. C., G. P.. Strona skarżąca wskazała, że jest w tej chwili w trakcie kilku niezakończonych kontroli, z których każda podlega sankcjom finansowym. Sytuacja Przedsiębiorstwa jest bardzo trudna, na co wpływa również zaciągnięty kredyt wynoszący około 500 tysięcy zł. Działalność gospodarcza, polegająca na transporcie węgla prowadzona przez stronę skarżącą, upadła. Strona skarżąca podniosła, że w ubiegłym roku wystąpiła do Starosty o wydanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Zezwolenia takiego firma nie otrzymała z winy Urzędu. Strona skarżąca wskazała, że jest w pełni odpowiedzialna za przewóz odpadów bez zezwolenia. Wykonanie kary naraża ją bezpośrednio na szkodę majątkową. Firma, jest źródłem utrzymania wspólników i ich rodzin oraz 6-ciu pracowników. Zaznaczono, że w związku z sytuacją powodziową w A, którą Firma została dotknięta, a także kryzysem, działalność przyniosła duże straty. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności i częściowe umorzenie kary. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej na Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe "A" s.c. J. C., G. P. została podjęta po dokładnym rozpatrzeniu sprawy i uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Jak ustalono w toku postępowania, w dniu [...] 2010 r. wskazane Przedsiębiorstwo wykonało przewóz drogowy odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. Z zeznań kierowcy wynika, że w dniu kontroli nie posiadał ważnej decyzji na transport odpadów, a pracodawca był świadom owego braku dokumentu, co sam potwierdził w odwołaniu. Zaznaczono, że organ administracji nie ma obowiązku wnikania w przyczyny nie otrzymania zezwolenia we wcześniejszym terminie jak i jego następstw. Dla organu kontrolującego istotne znaczenia ma, że kontrolowany przedsiębiorca, niezależnie od przyczyny, nie był w stanie przedstawić do kontroli wymaganego dokumentu. Skargę na decyzję Komendanta Oddziału Straży Pożarnej z 30 czerwca 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "A" s.c. J. C., G. P., zarzucając naruszenie przepisów k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez pominięcie faktu, że jako wspólnicy spółki cywilnej P.H.U "A" J. C. i G. P. wystąpili w 2009 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów, które mimo znacznego upływu czasu nie zostało wydane. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasadzenie kosztów postępowania. W ocenie strony skarżącej wydane decyzje są krzywdzące i godzące w dobro rodzin przedsiębiorców, jak i pracowników i ich rodzin. Decyzje te są niesprawiedliwe i wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa oraz przy braku poszanowania praw i godności obywatelskich, a także racji zgłaszanych w toku postępowania. Podkreślono, że w czasie kiedy była przeprowadzona kontrola, wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów był w trakcie załatwiania w Starostwie Powiatowym gdzie ze względu na opieszałość urzędników czekał ponad rok na załatwienie sprawy. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Oddziału Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Bezspornym jest w rozpatrywanej sprawie, że w świetle art. 93 ustawy o transporcie drogowym, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 tej ustawy (w tym funkcjonariusze Straży Granicznej – art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy) mają prawo nałożyć karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Art. 107 § 1 k.p.a. wymienia składniki decyzji administracyjnej, których spełnienie ma na celu pełne określenie elementów materialnego i procesowego stosunku prawnego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie dla określenia tych elementów. Jednakże cztery z nich należy uznać za niezbędne, których brak uniemożliwia zakwalifikowanie danego aktu jako decyzji administracyjnej. Do tych istotnych składników należą: określenie organu administracji publicznej, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81; OSPiKA 1982 Nr 9 -10, poz. 169). Przepisy art. 107 § 1 k.p.a. dotyczą wszystkich organów administracji w jednakowym stopniu. Istotne jest więc dla sprawy oznaczenie w decyzji strony, czyli podmiotu, który nabywa w drodze tego aktu konkretne prawo, lub też, na którego nałożone zostały określone obowiązki. Osoby fizyczne powinny być oznaczone danymi personalnymi wraz z adresem zamieszkania, osoby prawne i jednostki organizacyjne – pełną nazwą i siedzibą podaną zgodnie z danymi zawartymi w stosownym rejestrze, ewidencji lub w umowie powołującej dany podmiot do życia (tak: B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 468). Spółka cywilna, uregulowana w art. 860 i następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie k.c.), nie ma podmiotowości prawnej. Podmiotem praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są jej wspólnicy, będącymi odrębnymi przedsiębiorcami. Sama spółka zaś jest stosunkiem zobowiązaniowym, łączącym wspólników oraz przedsiębiorstwo prowadzone przez wspólników w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego określonego w umowie spółki. Nie można nawet spółki cywilnej zaliczyć do jednostek organizacyjnych w rozumieniu art. 33¹ k.c. Spółka nie posiada zatem zdolności sądowej i procesowej, a także upadłościowej (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 6 listopada 2002 r., II CZP 67/02). Spółka nie posiada także statutu, co istotne, przedsiębiorcy, ani w rozumieniu art. 43¹ k.c., ani art. 4 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o swobodzie działalności gospodarczej; zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 30 grudnia 2008 r., sygn. akt I ACa 917/08; LEX nr 518048). Pod firmą działają wobec tego poszczególni przedsiębiorcy, będący jej wspólnikami (art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). W świetle powyższego prawidłowe zatem oznaczenie adresata decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, w przypadku spółki cywilnej, jak w niniejszym przypadku, powinno uwzględniać osoby fizyczne - wszystkich wspólników tej spółki. W niniejszym przypadku, oznaczenie w kontrolowanych decyzjach ich adresata jako spółki cywilnej, było nieprawidłowe. W konsekwencji, również wadliwe było uznanie przez organy, że stroną postępowania administracyjnego, toczącego się w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem prawa, jest spółka cywilna a nie poszczególni jej wspólnicy. Już sama analiza dokumentów w postaci zaświadczeń o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, jak i decyzji wydanej przez Starostę z [...] 2010 r. nr [...], powinna dać do myślenia organom administracji, że przedsiębiorcami są: G. P. i J. C., któremu Starosta udzielił zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wskazaną wyżej decyzją. Prawidłowe ustalenie strony postępowania, a w konsekwencji prawidłowe oznaczenie adresata decyzji administracyjnej ma bowiem podstawowe znaczenie z punktu widzenia procesowego charakteru i funkcji pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Nie skierowanie przez organy w niniejszej sprawie decyzji do poszczególnych wspólników spółki cywilnej narusza bezwzględny wymóg właściwego oznaczenia strony, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i rodzi konieczność wyeliminowania decyzji dotkniętych tego rodzaju wadą z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w punkcie I sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązywała natomiast Sąd do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w punkcie III sentencji wyroku.