I OSK 2410/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia WSA del. Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 264/11 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 264/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. (dalej powoływana jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...] . W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 30 lipca 1965 r. M. T., na podstawie uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (MP. Nr 6, poz. 18), złożyła wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], która została przejęta przez Państwo na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu w/w, orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym [...] części oraz o zwrocie budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości w udziale wynoszącym [...] części na rzecz L. T. oraz Z. T., odmawiając ustanowienia wnioskowanego prawa w pozostałej części z uwagi na oddanie w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali nr [...], [...], [...] i [...] znajdujących się we wskazanym budynku. Wnioskiem z dnia 25 maja 2009 r. skarżąca (jako następczyni prawna L. T. oraz Z. T.) wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy Warszawa Praga Południe z dnia [...] października 1974 r. w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy Warszawa Praga Południe z dnia [...] października 1974 r. w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ wydając kwestionowaną decyzję o sprzedaży lokalu rażąco naruszył art. 97 §1 pkt 4 k.p.a poprzez niezawieszenie postępowania w przedmiocie sprzedaży lokalu do czasu rozstrzygnięcia wniosku z dnia 30 lipca 1965 roku Zdaniem organu uchwała nr 11 nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, to samo złożenie wniosku o ustanowienie tego prawa wyłącznie na podstawie uchwały nie mogło prowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2010 r. Kolegium stwierdziło, że powołana uchwała Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. nie nakładała obowiązku uwzględnienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że uprawnienie wynikające z uchwały korzystało z prawa pierwszeństwa, na które powołuje się wnioskodawczyni. Organ wskazał, że uchwała nr 11 nie mogła stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Dlatego też, wniosek M. T. z dnia 30 lipca 1965 r. mógł zostać skutecznie rozpoznany w oparciu o przepisy powołanej - ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami (art. 82 ust. 2) i art. 214 ustawy o gospodarcze nieruchomościami, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania, dotyczącego zawieszenia postępowania w oparciu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium stwierdziło, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła K. S., zażądając uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą prawną, która to wada uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu; 3) art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r. powyższą skargę oddalił. Sąd wskazał, że spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii, czy uchwała nr 11 mogła stanowić samoistną podstawę do merytorycznego załatwienia wniosku M. T. i czy Kierownik Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy Warszawa Praga Południe mógł wydać decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego do czasu rozpatrzenia tego wniosku. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, uchwała nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie jest samoistnym aktem prawnym wydanym bez upoważnienia ustawowego, a wobec tego nie była samodzielnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym, aprobując stanowisko organów administracji, uchwała nr 11 nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, gdyż byłaby wydana bez podstawy prawnej, a w konsekwencji byłaby obarczona wadą nieważności. rozpatrzenie wniosku nastąpiło dopiero w oparciu o przepis art. 214 ustawy z e zm.) W konsekwencji, w ocenie Sądu, Kierownik Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy Warszawa Praga Południe mógł wydać decyzję o sprzedaży lokalu mieszkalnego, gdyż w tym czasie brak było stosownych regulacji do merytorycznego rozpatrzenia wniosku M. T. Zdaniem Sądu I instancji zarzut naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nietrafny, bowiem art. 19 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którego naruszenia dopatruje się skarżąca, dotyczy pojęć "długu i ciężaru", związanych z oddawanym terenem w użytkowanie wieczyste. Sam fakt złożenia wniosku z 1965 r. nie zrodził po stronie M. T. powstania żadnej wierzytelności wobec Skarbu Państwa, a tym samym długu ze strony Skarbu Państwa, uniemożliwiającego dysponowanie przedmiotową nieruchomością. Tym samym brak było też podstaw do dokonywania jakichkolwiek wpisów w hipotece o tym "ciężarze" świadczącym. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem sytuacja określona w tym przepisie polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji "od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Oznacza to, iż wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w powyższym przepisie następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Taka sytuacja bez wątpienia nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Również pozostałe zarzuty skargi nie miały - zdaniem Sądu I instancji - oparcia. Z analizy akt niniejszej sprawy nie wynika, aby organ nadzoru nie sprostał wyżej przywołanym zasadom postępowania administracyjnego, które warunkują wydanie decyzji w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tym samym, za nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie: - art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy, kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, pod względem zgodności z prawem, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa przy wydawaniu decyzji, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania były prawidłowe; - błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzącą do konstatacji, że decyzja administracyjna wydana przez Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy Warszawa Praga Południe z dnia [...] października 1974 roku orzekająca w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...], nie jest obarczona wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu; - art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej; b). naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 19 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r., Nr 22, poz. 159), poprzez sprzedaż lokalu mieszkalnego wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do udziału w gruncie związanym z tym lokalem, pomimo, iż nieruchomość obciążona była skutecznie zgłoszonym roszczeniem o jej zwrot, zgłoszonym przez następczynię prawną dawnej właścicielki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, że wniosek zgłoszony w trybie uchwały nr 11 nie mógł zostać rozpoznany w okresie obowiązywania powołanej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Tymczasem praktyka wskazuje jednoznacznie, że takie wnioski były rozpoznawane, a uchwała ta nie była samoistnym aktem prawnym ponieważ normy zwarte w jej przepisach funkcjonowały w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W takiej sytuacji wniosek poprzedniej właścicielki miał bezwzględne pierwszeństwo przed wnioskiem najemcy lokalu o wykup. Tym samym działanie organu polegające na ustanowienie odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży w budynku położonym na nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku byłego właściciela nieruchomości, musi być uznane za bezprawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Dla skutecznego podania podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy, a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest też wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Oceniając w tym kontekście zarzuty naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, że w skardze kasacyjnej w ogóle nie wyjaśniono na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 k.p.a i jaki wpływ naruszenie tych przepisów miało na wynik postępowania. Zwłaszcza, że stan faktyczny i prawny sprawy jest oczywisty, a sporna jest wyłącznie kwestia oceny czy decyzja o sprzedaży lokalu jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne wyjaśnienie podstaw prawnych nie został w ogóle w skardze kasacyjnej uzasadniony i nie wykazano jaki miałoby to wpływ na wynik postępowania. Z kolei zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przepisu prawa procesowego nie został powiązany z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego czy też procesowego, który miałby zostać rażąco zostały naruszony, co uniemożliwia w ogóle odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny . Przechodząc do oceny naruszenia prawa materialnego tj. art. 19 powołanej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez jego błędną wykładnię, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Istotą sprawy w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny czy fakt złożenia wniosku w trybie powołanej uchwały nr 11, oznacza że sprzedaż lokalu w budynku położonym na nieruchomości objętej takim wnioskiem, bez uprzedniego rozpatrzenia takiego wniosku rażąco naruszała art. 19 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny, w całości podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że złożenie powołanego wniosku w 1965 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie samoistnej uchwały nr 11 Rady Ministrów z 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie w żadnym razie nie wyłączało możliwości sprzedaży lokali w budynku zlokalizowany na nieruchomości objętej wnioskiem. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa materialnego w żadnym razie nie rozstrzygał o kolejności rozstrzygania zgłaszanych wniosków, czy też o pierwszeństwie wniosków złożonych w trybie powołanej uchwały. Złożenie powołanego wniosku o nie miało nic wspólnego z powstaniem długu czy też ciężaru na nieruchomości, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Uchwała nr 11 nie może być zatem uznana za akt kreujący odrębną sprawę administracyjną w oderwaniu od obowiązującego stanu prawnego, wynikającego z przepisów rangi ustawowej i aktów wykonawczych wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Po stronie organu złożenie wniosku nie kreowało obowiązku ustanowienia użytkowania wieczystego. W związku z tym uznać należy, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że powołana decyzja o sprzedaży lokalu nie narusza, art. 19 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Natomiast nie mają żadnego znaczenia dla sprawy rozważania dotyczące kwestii podstawy prawnej dla rozpatrzenia wniosku zgłoszonego w trybie powołanej uchwały i w tym zakresie rozważania Sądu I instancji były całkowicie zbyteczne, co jednak nie miało żadnego wpływu na prawidłowość wykładni art. 19 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W związku z tym, że bezzasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, to tym samym nie można uznać, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w nieuwzględnieniu wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi. W tej sytuacji wyrok oddalający skargę jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a.