II OSK 2166/11

Dnia 13 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 282/11 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie realizowanego budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie realizowanego budynku gospodarczego położnego na działce nr 1 w Z., ul. S., gmina S. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał J.S. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 12 sierpnia 2010 r. inwestor zgłosił w Starostwie Powiatowym w Białymstoku zamiar wykonania remontu drewnianego budynku gospodarczego polegającego na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachę i uzupełnieniu ubytków w ścianie. W toku czynności kontrolnych ustalono, że w budynku gospodarczym zrealizowane zostały 3 ściany zewnętrzne o wysokości od 2 do 3 m z różnorodnych materiałów rozbiórkowych (gruzu, cegieł, betonu). Ponadto budynek ten jest realizowany w odległości około 20 -30 cm od betonowego ogrodzenia sąsiedniej działki nr 230/2 oraz 1,80 m od istniejącego na niej obiektu. Dotychczasowy budynek gospodarczy był drewniany z jednospadowym dachem ze spadem w kierunku własnej działki, pokrytym dachówką cementową, posiadał wymiary 3 x 4 m i usytuowany był około 1 m od granicy i 3,50 m od istniejącego budynku na działce. Obecnie obiekt znacznie przekracza wymiary uprzednio istniejącego obiektu budowlanego. Organ stwierdził, że inwestor realizując budynek o wymiarach przekraczających wymiary zadeklarowane w zgłoszeniu dopuścił się budowy nowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że przedmiotowa budowa swoim usytuowaniem w stosunku do działki sąsiedniej narusza warunki techniczne określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz sposób jej realizacji jest niezgodny ze sztuką budowlaną i stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i wznoszonego obiektu, organ stwierdził, że w sprawie nie można wdrożyć procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.S., zarzucając organowi naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie powinna zostać wszczęta procedura legalizacyjna. Zaskarżoną decyzją Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona w dniu 1 lutego 2011 r. wizja lokalna potwierdziła wcześniejsze ustalenia organu I instancji. Inwestor wybudował bowiem zupełnie nowy obiekt o ścianach murowanych, zamiast istniejących drewnianych i niższych. Wykonanie takiego budynku o powierzchni zabudowy większej niż 25 m2 (27,52 m2) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie posiada takiego pozwolenia. Ponadto obiekt ten narusza przepisy w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, bowiem zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi niedopuszczalne jest sytuowania obiektów w odległości 0,2–0,3 m od granicy działki. Poza tym budynek, który nie posiada stosownych wiązań pomiędzy materiałami budowlanymi, odpowiednich wieńców, z odchyleniem ściany od pionu rzędu 15 cm nie jest wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i może grozić zawaleniem oraz zniszczeniem mienia zarówno inwestora, jak i właścicieli działki sąsiedniej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J.S. zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że objęta postępowaniem budowa nie kwalifikuje się do postępowania legalizacyjnego, naruszenie art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez dokonanie oględzin w czasie nieobecności inwestora lub osoby przez niego upoważnionej oraz naruszenie art. 48 ust 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie nakazu bezwzględnej rozbiórki budynku, bez rozważenia możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie stan faktyczny został ustalony rzetelnie. Jego podstawę stanowi protokół kontroli z dnia 17 listopada 2010 r., protokół z zeznań świadka – współwłaściciela działki sąsiedniej oraz protokół z oględzin z dnia 1 lutego 2011 r. Sąd wskazał, że oględziny dokonane przez organ odwoławczy w dniu 1 lutego 2011 r. odbyły się bez udziału skarżącego. Podkreślił, że organ odwoławczy przeprowadził oględziny w trybie art. 79 § 1 k.p.a., a nie kontrolę w trybie art. 81a Prawa budowlanego, zatem w tym przypadku nie miała zastosowania regulacja zawarta w art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego. Przeprowadzając oględziny organ zawiadomił inwestora o miejscu i terminie ich przeprowadzenia (zawiadomienie było dwukrotnie awizowane i ostatecznie założono je do akt ze skutkiem doręczenia). Sąd wskazał także, że skarżący nie kwestionuje ustalenia organów, iż przedmiotowy budynek realizowany jest od podstaw, a nie remontowany w zakresie zgłoszonym do organu architektoniczno-budowlanego. Sąd wskazał także, że zakres wykonanych prac budowlanych wymagał pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Ponieważ lokalizacja przedmiotowego budynku, tj. lokalizacja w odległości 0,2–0,3 metra od granicy działki, jest niezgodna z warunkami technicznymi określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponadto budynek jest realizowany w taki sposób, że bez wątpienia zagraża nie tylko mieniu ale również bezpieczeństwu ludzi, to w przedmiotowej sprawie wykluczona jest możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S. domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, art. 151 i art. 145 § 2 p.p.s.a. przez zaakceptowanie dokonanych przez organy administracyjne błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. przyjęcie że, przedmiotowy budynek jest budynkiem nowym, wykonanym w innym miejscu niż istniejący poprzednio i posiadający inne wymiary, a w konsekwencji wydanie nakazu rozbiórki, co nastąpiło na skutek przeprowadzenia przez te organy dowolnej, sprzecznej z art. 80 k.p.a. oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na zaakceptowaniu dokonanego przez organ administracyjny przeprowadzenia znacznej części postępowania (kontroli budowy) bez udziału inwestora, co skutecznie uniemożliwiło obronę interesów strony, naruszenie art. 61 § 4 w związku z art. 61 § 1 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu dokonanego przez organ administracyjny braku określenia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania czy postępowanie wszczynane jest z urzędu czy też na wniosek strony, naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego polegające na zaakceptowaniu dokonanego przez organ administracyjny oględzin budynku w trybie postępowania dowodowego przeprowadzonego zgodnie z przepisami k.p.a., zamiast wymaganej prawem kontroli budynku dokonywanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wydanie nakazu rozbiórki budynku w sytuacji, gdy budynek powinien zostać zalegalizowany na podstawie art. 48 ust. 2-5 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew postawionemu w tej skardze zarzutowi postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte z urzędu, gdy organ nadzoru budowlanego skontrolował sposób wykonania zgłoszonego przez J.S. remontu istniejącego budynku gospodarczego i stwierdził, że skarżący nie realizuje remontu, lecz w miejscu dotychczas istniejącego obiektu buduje całkowicie inny budynek. Czynności te zapoczątkowały postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej. W sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 61 § 4 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., mimo iż organ wyraźnie nie stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Błędny jest także zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane polegający na "zaakceptowaniu dokonanego przez organ administracyjny oględzin budynku w trybie postępowania dowodowego przeprowadzonego zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast wymaganej prawem kontroli budynku dokonanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego". Przewidziane w rozdziale 8 prawa budowlanego (art. 80-89c) czynności kontrolne, w tym tryb kontroli wskazany w art. 81 ust. 4 tej ustawy, służą realizacji ustawowych zadań organów nadzoru budowlanego (art. 84 i nast. pr.bud.). Na podstawie tych przepisów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w dniu 17 listopada 2010 r. w obecności inwestora dokonał kontroli sposobu wykonania zgłoszonego w dniu 12 sierpnia 2010 r. remontu. Wobec stwierdzenia w wyniku tej kontroli samowoli budowlanej organ wszczął postępowanie administracyjne, w toku którego przeprowadzony został dowód z oględzin budowanego obiektu budowlanego. Było to zgodne z przepisem art. 85 § 1 k.p.a., gdyż w toku prowadzonego postępowania ten przepis stanowi prawną podstawę do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonywania ustaleń będących podstawą do wydania decyzji kończącej postępowanie. W toku tego postępowania nie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie strony możliwości udziału w tym postępowaniu, w tym przy przeprowadzaniu dowodu z oględzin przedmiotowego budynku. Przeprowadzający ten dowód organ administracyjny zawiadomił stronę o dacie i miejscu przeprowadzenia dowodu w sposób wskazany w art. 44 k.p.a., gdyż w sprawie zachodził brak możliwości doręczenia w sposób określony w art. 42 i 43 k.p.a. W sprawie nie doszło więc do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Przepisy te nie zostały także naruszone w toku dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy. Z dowodów w postaci miejscowych oględzin, zeznań świadka i dokumentacji fotograficznej wynika w sposób w pełni przekonywujący, iż skarżący rozebrał istniejący, drewniany budynek gospodarczy i w jego miejsce rozpoczął budowę całkowicie innego obiektu budowlanego, z innych materiałów, o znacznie większych rozmiarach, nadto usytuowanego w odległości od 20 do 30 cm od granicy działki, gdy wcześniej istniejący obiekt był usytuowany w odległości 1 m od tej granicy. W toku postępowania skarżący nie kwestionował tych ustaleń. Natomiast zakwestionował je w treści skargi kasacyjnej, nie stwierdzając jednocześnie jaki charakter mają wykonane roboty budowlane i wskazując, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy była to budowa czy przebudowa budynku. Należy jednak zauważyć, iż zarówno budowa (art. 3 pkt 6 pr.bud.) jak i przebudowa (art. 3 pkt 7a pr.bud.) należą do robót budowlanych (art. 3 pkt 7), które można rozpoczynać jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 wym. ustawy). Realizacja przedmiotowego obiektu wymagała więc uzyskania pozwolenia na budowę i nie zastępowało go zgłoszenie remontu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku trafnie więc podzielił stanowisko organów, iż w sprawie zaistniała samowola budowlana, do której ma zastosowanie art. 48 pr.bud. Zaskarżony wyrok nie naruszył też przepisów art. 48 ust. 2 i 3 omawianej ustawy. Przepisy te umożliwiają legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, jeżeli organ stwierdzi, że budowa odpowiada warunkom z art. 48 ust. 2 a strona wykona następnie nałożone na nią obowiązki z art. 48 ust. 3 i art. 49 prawa budowlanego. Przed nałożeniem tych obowiązków organ wstępnie ustala, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po wstępnym ustaleniu, że wymienione przepisy pozwalają na zalegalizowanie obiektu organ podejmuje dalsze kroki prowadzące do tej legalizacji (art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 3 pr.bud.). W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, iż zarówno ze względu na niezgodne z prawem usytuowanie obiektu jak i sposób jego budowy naruszający podstawowe wymogi techniczne przy realizacji takiego obiektu, który obecnie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa, niemożliwa jest jego legalizacja. Należy przy tym zauważyć, że w odróżnieniu od trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i 51 pr.bud., tryb z art. 48 ust. 2 i 3 i art. 49 nie przewiduje możliwości nakładania na stronę, jako warunku legalizacji, obowiązku dokonania naprawy czy przebudowy obiektu. Wybudowany bezprawnie obiekt budowlany, do którego ma zastosowanie art. 48 pr.bud., może być zalegalizowany – gdy zostaną spełnione ustawowe warunki – w takim stanie, w jakim znajduje się w dacie wstrzymania budowy. Nieuzasadnione jest więc stanowisko skarżącego, iż organy powinny były nałożyć na niego obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu umożliwiającego jego legalizację. Skarga kasacyjna jest więc nieuzasadniona i dlatego podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.