I SA/Wa 1429/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi D. S. i D. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1964 r., nr [...] orzekającego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi L. grom. [...], pow. [...], zapisanej w księdze wieczystej p.n. [...], stanowiącej własność S. S. i spadkobierców J. S. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem z dnia [...] maja 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., na podstawie art. 1, 2, 3 ust.1, 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94, powoływana dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa") orzekło o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz ustaliło od [...] Fabryki [...] w W. na rzecz byłych właścicieli odszkodowanie w wysokości [...] zł. Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2002 r. D. C. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia podnosząc, że na dzień wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła wspólną i niepodzielną własność S. i G. S. oraz spadkobierców J. S., natomiast w treści orzeczenia pominięto G. S., jak również nie wynika z niego aby była ona informowana o fakcie wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1964 r. i wskazał, że z akt archiwalnych wynika, iż wywłaszczenia dokonano na wniosek [...] Fabryki [...], z przeznaczeniem pod budowę zakładu, a tym samym na cel wynikający z realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej). Wywłaszczenie poprzedzone zostało ofertą sprzedaży gruntu skierowaną do właścicieli, tj. S. S. oraz W. D., która oznaczona była jako użytkownik gruntu o pow. [...] ha. Na powyższą ofertę właściciele nie odpowiedzieli w terminie. Wobec braku zgody na odstąpienie nieruchomości zasadnym było przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, o którego wszczęciu oraz o terminie wyznaczonej rozprawy zawiadomiono strony pismem z dnia 21 sierpnia 1963 r. W dniu 26 września 1963 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, na której stawił się S. S. oraz przedstawiciel W. D. Wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 14 listopada 1969 r. sporządzony przez rzeczoznawcę wojewódzkiego w oparciu o złożone na rozprawie oświadczenia wywłaszczanych. Decyzję wywłaszczeniową doręczono S. S. i W. D. i nie złożono od niej odwołania. Odnosząc się do zawartego we wniosku z dnia 25 czerwca 2002 r. zarzutu braku uczestnictwa w postępowaniu G. S., organ wskazał, że fakt ten nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1964 r. Właściciel nieruchomości został bowiem w postępowaniu wywłaszczeniowym ustalony na podstawie zaświadczenia z wykazu hipotecznego "[...]" oraz zaświadczenia Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1963 r. Skoro brak było w rejestrach publicznych informacji o przysługującym G. S. prawie do nieruchomości, to organ nie mógł mieć wiedzy w tej kwestii. Ponadto brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi przesłanki nieważnościowej, ale podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekając o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości dopuściło się naruszenia prawa, powodującego wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa. Na skutek wniosku D. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1-2, art. 6 ust. 1, art. 15, art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Organ uznał ponadto, że spełniony został warunek wynikający z art. 21 ww. ustawy, bowiem pomimo tego, że biegły Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nie uczestniczył w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Ponadto przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej pismem z dnia 2 marca 1964 r. organ na prośbę S. S. poinformował go o przysługującym odszkodowaniu i wyjaśnił podstawy prawne jego ustalenia. Pismo to odebrane zostało w dniu 2 marca 1964 r. Minister wskazał jednocześnie, że objęte trybem nadzorczym orzeczenie zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek ono nastąpiło, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wymogi określone w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Organ nie zgodził się jednocześnie z zarzutem, że w orzeczeniu z dnia [...] maja 1964 r. nie oznaczono właściwie właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, bowiem G. S. jako małżonce S. S. na dzień wywłaszczenia mogło przysługiwać prawo współwłasności nieruchomości, niemniej na skutek braku ujawnienia tego prawa w rejestrach publicznych, księdze wieczystej, aktualnych w dacie prowadzenia postępowania, organ nie mógł mieć wiedzy w tej kwestii. Ponadto brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi przesłanki nieważnościowej, a podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. S. i D. C. wnosząc o jej uchylenie. D. S. w skardze z dnia 22 czerwca 2010 r. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej tj.: - art. 3 ust. 1 wskazując na brak podstaw do wywłaszczenia; - art. 15 ust. 2 pkt 1 wskazując na brak oznaczenia nieruchomości w decyzji wywłaszczeniowej; - art. 15 ust. 3 pkt 2 wskazując na brak mapy obszaru wywłaszczanego, sporządzonej przez organ państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej ze wskazaniem powierzchni i oznaczeniem granic; - art. 15 ust. 1 pkt 7 wskazując na brak rokowań o dobrowolne nabycie nieruchomości; - art. 21 wskazując na brak udziału biegłych w rozprawie; - art. 22 ust. 1 pkt 1 wskazując na nieustalenie przedmiotu wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie ww. zarzutów. D. C. w skardze z dnia 15 czerwca 2010 r. zaskarżonej decyzji zarzuciła natomiast naruszenie art. 3, 6, 15 i 22 ustawy wywłaszczeniowej i wskazała, że Minister nie zbadał, czy faktycznie nieruchomość była niezbędna na cel wywłaszczenia, a jedynie bezpodstawnie wskazał, że wywłaszczenie było dopuszczalne na cel wynikający z narodowych planów gospodarczych. Ponadto przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zawierają nakaz ustalenia i właściwego oznaczenia właściciela (bądź posiadacza) wywłaszczanej nieruchomości, zatem w kwestionowanym orzeczeniu z dnia [...] maja 1964 r. powinien być wskazany krąg właścicieli nieruchomości (spadkobierców J. S.). Minister nie zbadał natomiast dlaczego wywłaszczono S. S. i nieoznaczonych spadkobierców J. S. Ponadto w sprawie naruszono art. 6 ww. ustawy, bowiem ofertę o dobrowolne odstąpienie nieruchomości skierowano tylko do niektórych współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a."). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1964 r. orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej we wsi L. powiat [...] za odszkodowaniem. Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art.156-158 kpa i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art.156 § 1 pkt 2 kpa) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 kpa ustanawiającego zasadę trwałości decyzji. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tejże nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, czyli wydanie decyzji nastąpiło niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Wskazana niezgodność winna spełniać co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie podstawą materialno-prawną wydania orzeczenia z dnia [...] maja 1964 r. była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarżący wskazali na naruszenie prawa materialnego – art. 3 ustawy wywłaszczeniowej polegający na tym, że wywłaszczenie na rzecz Fabryki [...] było bezpodstawne gdyż nie była ona obiektem użyteczności publicznej oraz, że nie wykazano, iż inwestycja ta była przewidziana w zatwierdzonym planie gospodarczym. Pojęcie "celu użyteczności publicznej" zgodnie poglądami doktryny i orzecznictwa musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem jest wszystko to co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkowstwa czy przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej. W przedmiotowej sprawie wypełnione jednak zostały ustawowe przesłanki celu użyteczności publicznej, gdyż budowa Fabryki [...] podyktowana była uzasadnionym interesem społecznym. Wypełnienie przesłanki ustawowej (art. 3 ustawy wywłaszczeniowej) potwierdza również fakt oparcia przedmiotowego rozstrzygnięcia na decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1962 r. znak [...], powołującej się na realizację narodowych planów gospodarczych. Nie może zdaniem sądu budzić wątpliwości fakt prawidłowego wskazania nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. Z zebranego w aktach sprawy administracyjnej materiału dowodowego wynika, że wywłaszczany S. S. na rozprawie zwrócił się o porównanie planu pomiarowego zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej w W. Referatu Geodezji i Regulacji Rolnych z planem znajdującym się w aktach sprawy, wnosząc o ustalenie jaka powierzchnia ulega wywłaszczeniu, co zostało przez organ uwzględnione. Wątpliwości nie budziło również oznaczenie wywłaszczanej nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że w rezultacie ani S. S. ani W. D. nie złożyli odwołań od decyzji wywłaszczeniowej, w tym również w zakresie wysokości odszkodowania. Z akt sprawy administracyjnej wynika również, że W. D. zainteresowana była uzyskaniem nieruchomości zamiennej, zarówno S. S. jak i pełnomocnik W. D. brali udział w rozprawie administracyjnej. Z materiału dowodowego wynika jednocześnie, że tylko wyżej wymienieni spośród reszty wywłaszczanych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nie odpowiedzieli na ofertę sprzedaży gruntu zgłoszoną zgodnie z treścią przepisu art. 6 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej. Sąd nie uznał za rażące naruszenie prawa nieobecności biegłego na rozprawie, podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07, w którym stwierdził, że stosownie do art. 22 (poprzednio art. 21) odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Zatem niewątpliwie z przepisu w/w artykułu wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez wywłaszczanych kwoty odszkodowania, wynikające z opinii - nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd uznał, że organy administracji prawidłowo stwierdziły, że nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu 26 września 1963 r. Nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej w sytuacji gdy brak jakiegokolwiek dowodu na kwestionowanie przez wywłaszczanych kwoty odszkodowania wskazanej w opinii, nie może być oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Rozprawa odbyła się z udziałem S. S. i przedstawiciela W. D. i nieobecność biegłego na rozprawie stanowiła wprawdzie naruszenie przepisu art. 21 ustawy, jednak nie może zdaniem sądu być oceniana w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Skarżący przy tym nie wykazali w jaki sposób okoliczność ta miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Rzeczoznawca był rzeczoznawcą Urzędu Wojewódzkiego, a ówczesne standardy prawne zakładały przygotowanie opinii na podstawie prostego działania matematycznego, polegającego na przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2 nie zaś na ustaleniu rynkowej wartości nieruchomości. W zakresie zarzutu dotyczącego faktu, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brała udziału G. S., pomimo, że jak wynika z akt administracyjnych mogło jej przysługiwać prawo współwłasności wywłaszczanej nieruchomości, uznać należy, że nie może on stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji – a wręcz takie stwierdzenie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z dnia 27 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1549/04, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Należy podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego sąd uznał, że Minister Infrastruktury wnikliwie i wszechstronnie przeanalizował stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.