II GSK 40/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 122/11 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz D.P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2011 r., VI SA/Wa 122/11, oddalił skargę D.P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu – Inspektorat w Koninie zwrócił się do Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: OW NFZ) z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wspólników P.H. A. W.G. i wspólnicy spółka jawna oraz wydanie decyzji w sprawie Doroty Pilarskiej. W piśmie wskazał, iż w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS stwierdzono brak zgłoszenia D.P. do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia [...] maja 1999 r. do [...] stycznia 2002 r. oraz od dnia [...] lipca 2008 r. do chwili obecnej. Dyrektor Wielkopolskiego OW NFZ po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] października 2009 r. stwierdził, że D.P. była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. oraz od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] września 2009 r. Od powyższej decyzji D.P. złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż samo wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej oznacza faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej, aż do dnia wykreślenia tego wpisu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Wielkopolskiego OW NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uznał D.P. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. (pkt a decyzji) oraz jako nieobjętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. (pkt b decyzji). W uzasadnieniu organ podkreślił, mając na względzie normy prawne obowiązujące w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] września 2008 r., że ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej były objęte osoby, które spełniały warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi, tzn. posiadały stosowne uprawnienia oraz faktycznie prowadziły działalność gospodarczą. Bez znaczenia dla objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, zdaniem organu było to, czy dana osoba posiadała również inny tytuł do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Organ podkreślał, że posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (bądź figurowanie jako wspólnik spółki w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego) powodowało powstanie domniemania, że w okresie figurowania w ewidencji działalności gospodarczej działalność faktycznie była prowadzona, co oznaczało, że wykazanie usprawiedliwionych przerw w prowadzeniu działalności spoczywało na osobie ubezpieczonej. Z kolei w stanie prawnym obowiązującym po dniu 20 września 2008 r. tylko osoby, których działalność gospodarcza była zawieszona, co ujawniono w stosownym rejestrze przedsiębiorców, nie były objęte ubezpieczeniem zdrowotnym. W zakresie punktu b) decyzji organ stwierdził, że Dorota Pilarska nie była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r., co wynika z faktu, że działalność gospodarcza, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 20 września 2008 r., tj. w dniu 1 lipca 2008 r., została przez wspólników spółki faktycznie zawieszona, a więc nowe przepisy wymagające zawieszenia działalności gospodarczej nie miały dla niej zastosowania. Od powyższej decyzji D.P. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała decyzję jedynie w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt a), tj. objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 2 stycznia 2002 r., wnosząc w tym zakresie o zmianę decyzji przez stwierdzenie, że w tym okresie nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...] października 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Wielkopolskiego OW NFZ. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji winien ponownie rozstrzygnąć o obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu Doroty Pilarskiej za okres od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą w formie spółki jawnej. Od powyższej decyzji Prezesa NFZ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D.P., zarzucając, że organ wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2010 r. naruszył zasadę zakazu reformationis in peius. W przekonaniu skarżącej uchylenie przez organ korzystnej dla niej decyzji oznacza, iż organ dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. orzekając na niekorzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Oznacza to – zdaniem Sądu – że do takich decyzji nie ma zastosowania przepis art. 139 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Dorota Pilarska, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 2 k.p.a poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż Prezes NFZ miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy z treści uzasadnienia skarżonej decyzji wynika bezsprzecznie, iż organ odwoławczy nie dopatrzył się braków w ustaleniach faktycznych lub niewłaściwej oceny zgromadzonych dowodów albo dokonania tych ustaleń z rażącym naruszeniem przepisów postępowania przez organ I instancji; 2) art. 139 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja kasacyjna Prezesa NFZ nie została wydana na niekorzyść skarżącej, chociaż uchyliła ona decyzję organu pierwszej instancji w niezaskarżonej części i w celu jej zmiany na niekorzyść skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł szereg argumentów na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., który sprowadza się do tego, że skoro sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to oceniając legalność zaskarżonej decyzji był zobowiązany ocenić czy decyzja ta nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził mimo tego, że skarżąca podniosła w skardze, iż organ odwoławczy nie wskazał braków w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego oraz mimo tego, że w uzasadnieniu Sąd przytoczył treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Argumentacja w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosi się jedynie do tego, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, która uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania nie wydaje decyzji na niekorzyść strony odwołującej się a więc nie narusza art. 139 k.p.a., ponieważ jest to decyzja, która nie kończy postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Trafnie skarżąca podnosi, iż istota postępowania odwoławczego polega na tym, że organ odwoławczy, na skutek odwołania rozpoznaje sprawę ponownie w pełnym zakresie i ma obowiązek wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, kończącą postępowanie, a wyjątkowo, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 138 § 2 k.p.a. może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi na decyzję kasacyjną nie może uchylić się od obowiązku oceny czy decyzja taka nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., tym bardziej gdy skarżąca kwestionuje wydanie decyzji kasacyjnej. Brak oceny zaskarżonej decyzji co do zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że sprawa ze skargi skarżącej została rozpoznania wadliwie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Uwzględnienie skargi kasacyjnej z tego powodu oznacza, że kwestia stosowania przepisu art. 139 k.p.a. przez organ odwoławczy w przypadku, gdy organ ten wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może być aktualne wówczas, gdy w okolicznościach tej sprawy byłyby podstawy do wydania takiej decyzji. Należy w związku z tym mieć na uwadze, że w tej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od 2007 r., a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji powinien mieć także na uwadze, iż wprawdzie skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. to jednak z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że jej zdaniem nie wniosła odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia, iż w okresie od 1 lipca 2008 r. do dnia 31 marca 2009 r. nie była objęta obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego (pkt b decyzji). Tak sformułowany zarzut dotyczy nie tyle stosowania art. 139 k.p.a. co dokonania oceny czy w przypadku rozstrzygania o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu w różnych okresach, z uwagi na okoliczności faktyczne, stan prawny obowiązujący w tych okresach, dopuszczalne jest zakwalifikowanie rozstrzygnięć dotyczących poszczególnych okresów, jako jednego rozstrzygnięcia w jednej sprawie. Kwestia ta ma istotne znaczenie, ponieważ zarzut skarżącej sprowadza się do tego, że skoro organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie co do tego, że skarżąca w okresie od 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2009 r. nie była objęta obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego i w tym zakresie skarżąca nie zaskarżyła decyzji to z uwagi na brak odwołania organ odwoławczy nie miał podstaw do orzekania w postępowaniu odwoławczym. Do tak rozumianego zarzutu skarżącej Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w zaskarżonym wyroku. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.