VI SA/Wa 591/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2011 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – zwana dalej ustawą o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej G. B., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. ustalającej, że G.B. była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, w okresie w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] stycznia 2002 r., zaś nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia [...] lipca 2008 r., do dnia [...] marca 2009 r., uchylono zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. - Inspektorat w K. zwrócił się do [...] OW NFZ z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wspólników Przedsiębiorstwa Handlowego A. W. G. i wspólnicy spółka jawna i wydanie decyzji w sprawie W. G. - na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach. W piśmie wskazał, iż w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS stwierdzono brak zgłoszenia G. B. do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia [...] maja 1999 r. do [...] stycznia 2002 r. oraz od dnia [...] lipca 2008 r. do nadal. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] października 2009 r., stwierdził, że G. B. była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. oraz od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] sierpnia 2009 r. Od powyższej decyzji G. B. złożyła odwołanie, w którym podnosiła m.in., iż indywidualny wpis w ewidencji działalności gospodarczej dokonany został z powodu zmiany przepisów, natomiast z powodu zaniedbań pracowników Urzędu Miasta K. nie wykreślono wpisu z dniem przekształcenia w spółkę jawną i wpisania do KRS. Przytoczyła drugie zdanie z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2009 r. o wykreśleniu jej z ewidencji o następującej treści: "Biorąc pod uwagę fakt, że spółka handlowa została wpisana do KRS w zakresie działalności, który jest tożsamy z przedmiotem wykonywanym przez przedsiębiorcę w spółce cywilnej wpis, zgodnie z art. 7e ust. 3 Prawa Działalności gospodarczej, podlega wykreśleniu." Rozpatrując odwołanie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż organ I instancji nieprawidłowo uznał wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej za faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej aż do dnia wykreślenia tego wpisu. Z ustaleń [...] OW NFZ wynikało, że G. B. figurowała w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta K. jako osoba prowadzącą działalność gospodarczą w ramach przedsiębiorstwa A. s.c. od dnia [...] grudnia 1990 r. do dnia [...] kwietnia 2001 r., z którym to dniem spółkę cywilną A. (na skutek zmiany przepisów) wykreślono z ewidencji z urzędu. G. B. figurowała w ewidencji działalności gospodarczej jako osoba prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowe A. od [...] marca 2001 r. do [...] września 2009 r., z którą to datą wpis ten został wykreślony z ewidencji. G. B. figurowała także jako wspólnik Przedsiębiorstwa Handlowego A. spółka jawna W. G. i wspólnicy wpisaną do rejestru od [...] stycznia 2002 r. (skutkiem przekształcenia spółki cywilnej A. w spółkę jawną), która to spółka w dniu [...] lipca 2008 r. zgłosiła do ZUS zaprzestanie działalności przekazując do ZUS wyrejestrowanie wspólników z ubezpieczenia (ZUS ZWUA) oraz wyrejestrowanie jej jako płatnika składek (ZUS ZWPA). Jednocześnie postanowieniem Sądu Rejestrowego w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. wpisano do Krajowego Rejestru Sądowego informację o zawieszeniu przez spółkę działalności gospodarczej z dniem [...] marca 2009 r. Z pisma ZUS z dnia [...] stycznia 2009 r. skierowanego do Urzędu Skarbowego w K. i informacji tego urzędu wynika, że G. B. zgłosiła prowadzenie działalności gospodarczej w okresie od [...] grudnia 1990 r. do nadal jako wspólnik Przedsiębiorstwa Handlowego A. sp. j. Prezes Funduszu stwierdził, iż w decyzji organu I instancji utożsamiono wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej z faktycznym jej prowadzeniem aż do dnia wykreślenia tego wpisu (indywidualny wpis G. B. w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta K. pod numerem [...] nazwa: Przedsiębiorstwo Handlowe A. od dnia [...] marca 2001 r. do [...] września 2009 r.). Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 179/06, który stwierdził, iż zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Nadanie takiego znaczenia wykazanemu w ewidencji działalności gospodarczej, bez możliwości skorygowania tego okresu na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. Organ podkreślił, iż nierozpoczęcie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, trwałe jej zaprzestanie (pomimo dokonania rejestracji w organie ewidencyjnym) daje podstawy do uznania, że pozarolnicza działalność gospodarcza nie była faktycznie prowadzona także po dniu [...] września 2008 r., pomimo braku jej zawieszenia we właściwym organie ewidencyjnym. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie organu I instancji nie zostało oparte na jakichkolwiek ustaleniach, które potwierdzałyby faktyczne prowadzenie działalności przez skarżącą na podstawie indywidualnego wpisu w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta K. pod numerem [...] nazwa: Przedsiębiorstwo Handlowe A.. Ponadto, organ I instancji pominął wyjaśnienia strony, które posiadają walor oświadczenia i jeżeli organ nie zgadza się z nimi to powinien przedstawić dowód przeciwny, czego nie uczynił. Uzasadnienie decyzji nie zawiera wyjaśnienia przyczyn, dla których nie dano wiary wyjaśnieniom strony. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zwrócił się do ZUS Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w P. - Inspektorat w K. o udzielenie informacji, jakiego okresu dotyczy wniosek o wydanie decyzji dotyczącej ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego G. B.. W odpowiedzi wnioskodawca skorygował swój wniosek o wydanie decyzji o objęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej G. B. za okres: od dnia [...] stycznia 1999 r. do [...] stycznia 2002 r. oraz od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. Organ pismem z dnia [...] lutego 2010 r. wezwał skarżącą o nadesłanie w terminie 7 dni wszelkich dokumentów potwierdzających prowadzenie/nieprowadzenie działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do nadal jako wspólnik spółki jawnej. Jednocześnie prosił o poinformowanie, czy kwestionuje objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do [...] stycznia 2002 r. W odpowiedzi skarżąca przy piśmie z dnia [...] marca 2010 r. nadesłała m.in., PIT-36, w którym wskazano przychody z działalności gospodarczej (poz. 96) oraz z innych źródeł (poz. 122). Wskazała, iż w okresie od [...] lipca 2008 r. do dnia zawieszenia działalności gospodarczej w dniu [...] marca 2009 r. nie uzyskiwała przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej, a wyłącznie z tytułu zachowania i zabezpieczenia dotychczasowego źródła przychodu i z powodu braku instytucji zawieszenia nie zgłosiła zaprzestania jej prowadzenia do organu ewidencyjnego. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału oraz przesłał wstępne stanowisko organu (projekt decyzji). W odpowiedzi skarżąca zaakceptowała stanowisko organu opisane w pkt "b", natomiast nie zajęła stanowiska co do pkt "a". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., w pkt a) uznał G. B. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r., zaś w pkt b) jako nie objętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu podkreślił, iż mając na względzie normy prawne obowiązujące w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] września 2008 r. oraz bazując na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego uznał, że ubezpieczeniem zdrowotnym były objęte osoby, które spełniały warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi tzn. posiadały stosowne pozwolenia (jeżeli były wymagane) oraz faktycznie prowadziły działalność gospodarczą. Bez znaczenia dla objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, zdaniem organu było to, czy dana osoba posiadała również inny tytuł do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Organ podkreślał, że posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (bądź figurowanie jako wspólnik spółki w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego) powodowało powstanie domniemania, że w okresie figurowania w ewidencji działalności gospodarczej działalność faktycznie była prowadzona, co oznaczało, że wykazanie usprawiedliwionych przerw w prowadzeniu działalności spoczywało na osobie ubezpieczonej. Z kolei w stanie prawnym obowiązującym po dniu [...] września 2008 r. tylko osoby, których działalność gospodarcza była zawieszona w stosownym rejestrze przedsiębiorców nie były objęte ubezpieczeniem zdrowotnym. Zdaniem organu, w tym konkretnym przypadku zastosowanie miały treści normy prawnej powstałej z art. 8 pkt 1 lit. c), art. 11 ust. 1 w związku z art. 1a pkt 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), art. 9 ust.1 pkt 1 lit. c), art. 12 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) jak i art. 65, art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. c) i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210 poz. 2135 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm.). Organ stwierdził, że domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę ubezpieczoną w okresie figurowania w rejestrach przedsiębiorców zostało wzruszone. Ponadto organ uznał, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej strony postępowania powinien zostać wykreślony z dniem [...] stycznia 2003 r. (dzień rejestracji A. sp. j.). Ponadto organ uznał, że strona prowadziła działalność gospodarczą w orzekanym okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. Dostarczony przez G. B. materiał dowodowy jednoznacznie przemawiał za tym, że w okresie tym działalność gospodarcza w formie spółki cywilnej A. była przez stronę prowadzona, co potwierdzały m.in. informacje z urzędu skarbowego. Ponadto strona sama przyznała, że spółka cywilna, której była wspólnikiem prowadziła działalność gospodarczą (m.in. świadczył o tym fakt zatrudnienia pracowników). Organ podkreślił, że w toku postępowania strona oświadczyła jedynie, że w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. nie osiągała przychodu, co nie było jednoznaczne z nieprowadzeniem działalności gospodarczej. W zakresie punktu b) decyzji organ stwierdził, że G. B. nie była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r., co potwierdzał fakt, że działalność gospodarcza została w stanie prawnym obowiązującym przed dniem [...] września 2008 r., tj. w dniu [...] lipca 2008 r. przez wspólników spółki faktycznie zawieszona, co sprawiło, że nowe przepisy normujące zawieszenie działalności gospodarczej nie znalazły dla niej zastosowania. Ponadto według oświadczenia strony jedyne przychody jakie uzyskiwała spółka pochodziły z tytułu zachowania i zabezpieczenia dotychczasowego źródła przychodu. Od powyższej decyzji G. B. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała decyzję jedynie w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt a) tj. objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. wnosząc w tym zakresie o zmianę decyzji przez stwierdzenie, że w tym okresie nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej w okresie wskazanym w pkt a) decyzji organ I instancji przyjął domniemanie o wykonywaniu przez nią działalności pomimo tego, że nie uzyskiwała wówczas przychodu. Tymczasem nie chodziło o to, że nie było przychodu w tym okresie lecz o to, że nie było działalności i dlatego nie było przychodu, co w toku postępowania strona wykazała. Osobnym pismem z dnia [...] września 2010 r. złożyła wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia ww. odwołania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Prezes NFZ przywrócił termin do wniesienia odwołania. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Przytoczył ustalenia organu I instancji i materiał dowodowy zebrany w sprawie Prezes NFZ zgodził się z ustaleniami organu I instancji skutkującymi rozstrzygnięciem zawartym w pkt a) tj. uznania G. B. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. Stwierdził, iż zgodnie z dyspozycją art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Wskazał, iż organ I instancji winien ponownie rozstrzygnąć obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego G. B. za okres od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r., jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą w formie spółki jawnej. Na powyższą decyzję G. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uchylenia i przekazania do ponownego rozstrzygnięcia przez Dyrektora [...] OW NFZ wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie określonym w pkt b) tj. uznania strony skarżącej za nie objętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r.; o uchylenie decyzji w pozostałej części. W skardze podniosła, że Prezes NFZ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do wszystkich ustaleń w sposób uzasadniający uchylenie decyzji w kwestionowanej części, jak również nie wskazał w tej mierze braków w postępowaniu dowodowym, tym samym nie uzasadnił stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Zarzuciła organowi, iż wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. naruszył zasadę zakazu reformationis in peius. Uchylenie przez organ korzystnej dla niej decyzji oznacza, iż organ dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. orzekając na niekorzyść strony. Ponadto, podkreślając, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od [...] września 2007 r., zarzuciła naruszenie zasady szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., jak również zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, o której mówi art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 139 k.p.a. organ wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Skarżąca podniosła w skardze zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., tj. zakazu reformationis in peius. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił tego zarzutu. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 maja 1998 r. wydaną w sprawie FPS 2/98 (ONSA 1998, nr 3, poz. 79), aktualnej także w obowiązującym stanie prawnym, przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że wydając decyzję kasacyjną w trybie określonym przez art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a tym samym do takich decyzji nie ma zastosowania przepis art. 139 k.p.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. - sygn. akt OSK 1270/06. Również za takim stanowiskiem opowiedział się J. Zimmermann w głosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. - sygnatura akt II SA/Wr 854/96. Odnośnie zarzutu naruszenia zasady szybkości postępowania Sąd przyznał rację skarżącej, iż postępowanie trwające od 2007 r. narusza zasadę wyrażoną w art. 12 k.p.a. Niemniej ten zarzut nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy przytaczając bardzo obszernie dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, iż organ I instancji w oparciu o wniosek ZUS-u winien rozstrzygnąć obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej, w szczególności za okres od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r., jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą w formie spółki jawnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.