II SA/Gl 280/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Spółki [...] w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie S. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę wiatrołapu, podjazdu dla osób niepełnosprawnych, zmianę sposobu zagospodarowania terenu i adaptację łazienki dla osób niepełnosprawnych w budynku Urzędu Miasta na działce nr [...] w S. Decyzja została doręczona inwestorowi oraz Spółce [...] w S. Decyzja przeznaczona dla Spółki została doręczona przez pocztę w dniu 19 grudnia 2003 r. w siedzibie Spółki i odebrana przez sekretarkę. Natomiast egzemplarz przeznaczony dla inwestora został wydany za pokwitowaniem w dniu 10 grudnia 2003 r. w siedzibie organu, co poświadcza podpis na stronie 2 przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia 23 listopada 2008 r., nadanym za pośrednictwem poczty 25 listopada 2008 r. Spółka zgłosiła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzuciła, że działka jest własnością Spółki. Spółka od 17 maja 1998 r. była pozbawiona organów i nie była należycie reprezentowana. Starosta wiedział o tej okoliczności, ale pomimo tego przeprowadził postępowanie. Możliwość działania Spółka odzyskała z dniem 16 listopada 2008 r. Pozbawienie strony postępowania bez jej winy udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia. Jednocześnie Spółka podała, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 150 § 2 k.p.a., przyczyną wznowienia jest działanie organu, który wydał decyzję. Podniesienie przez Spółkę zarzutu z art. 150 § 2 k.p.a. stało się przyczyną szeregu perturbacji procesowych, skutkujących wydaniem kilku rozstrzygnięć związanych z kwestią właściwości organu uprawnionego do orzekania w sprawie. W pierwszej kolejności Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. przekazał sprawę do rozpoznania Starości B. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Ministra Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] r. a postępowanie I instancji umorzone. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty B. z [...] r. o pozwoleniu na budowę a następnie decyzją z [...] r. uchylił decyzje ostateczną Starosty B. o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r. uchylił decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie przed tym organem. W konsekwencji doszło do wydania przez Wojewodę [...] postanowienia z [...] r., którym wznowiono postępowanie zakończone decyzją ostateczną Starosty B. z [...] r. o pozwoleniu na budowę i wyznaczono jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania Prezydenta Miasta D. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. stwierdził wydanie decyzji Starosty B. z [...] r. z naruszeniem prawa i wskazał, że nie może dojść do uchylenia tej decyzji, albowiem od jej ogłoszenia i doręczenia upłynęło ponad pięć lat. W podstawie prawnej podano przepis art. 146 § 1 i 2 i art. 151 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że Spółka jako strona nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (z uwagi na brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania) ale decyzja została jej doręczona w dniu 19 grudnia 2003 r., co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru decyzji. Od dnia doręczenia decyzji minęło pięć lat, zatem nie może zostać ona uchylona. O przesłance wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. rozstrzygnął Wojewoda w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Odwołanie od decyzji wniesione przez Spółkę, ze względu na swoją treść, stało się powodem kolejnych komplikacji procesowych. W odwołaniu tym Spółka podała bowiem, że oprócz odwołania, wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta D. oraz nieważności decyzji, której dotyczyło wznowione postępowanie. W odniesieniu do tego ostatniego aktu zarzucono, że inwestor nie mógł dysponować zgodą właściciela działki, skoro Spółka była pozbawiona organów i możliwości działania. W konsekwencji Wojewoda [...] pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek Spółki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z [...] r. o pozwoleniu na budowę. Nadto Wojewoda zwrócił się do Spółki o wyjaśnienie, czy złożone pismo stanowi odwołanie, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, albowiem nie jest możliwe jednoczesne prowadzenie obu tych postępowań w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta D. W odpowiedzi Spółka podała w piśmie z 20 grudnia 2010 r., że "wszystkie pisma budzące wątpliwości organu odwoławczego mają charakter odwołań", co nie wyklucza wskazania w odwołaniu przesłanek nieważności decyzji. Jednocześnie Spółka odniosła się do faktu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę. Wskazała, że organ w istocie wszczął to postępowanie z urzędu, mimo że powołał się na stanowisko Spółki. Doprowadzono w ten sposób do sytuacji, w której w stosunku do jednej decyzji prowadzone są dwa konkurencyjne postępowania nadzwyczajne, co nie jest dopuszczalne. W reakcji na takie stanowisko strony Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] r. Jak wynika z materiału sprawy, w wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez Spółkę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję w dniu [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Natomiast po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta D. z [...] r. zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzające wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Wojewoda co do zasady uznał stanowisko organu I instancji, że upłynął termin 5 lat od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Podzielił przekonanie, że termin ten upłynął 19 grudnia 2008 r., albowiem winien być liczony od ostatniego doręczenia w sprawie, a takim doręczeniem było odebranie decyzji w siedzibie Spółki w dniu 19 grudnia 2003 r. Podał, że jakkolwiek decyzja Starosty B. jest dotknięta wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem Spółka pozbawiona organów nie mogła uczestniczyć w postępowaniu a kurator ustanowiony w oparciu o art. 43 § 1 kodeksu cywilnego nie był upoważniony do bieżącego prowadzenia spraw Spółki, to jednak nie ma to wpływu na skuteczność doręczenia, albowiem w dacie doręczenia decyzji Spółka, reprezentowana przez kuratora, uczestniczyła w postępowaniu. Zaznaczono, że nie jest prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Dostrzeżono także, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, albowiem wadliwie doręczono decyzję, adresując ją do Urzędu Miasta i Gminy S., nie do Gminy jako strony postępowania, nie ustalono także precyzyjnie daty ostatniego doręczenia decyzji ostatecznej. Powołując się na datę doręczenia decyzji Spółce nie ustalono dat doręczenia decyzji innym stronom postępowania. Uchybienia te nie mają jednak w ocenie Wojewody wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie jednak organ odwoławczy przyjął, że zgodnie z zebranym w sprawie materiałem, w postępowaniu brały udział dwie strony, a inwestor odebrał decyzję w dniu 10 grudnia 2003 r. w siedzibie organu. W skardze do sądu administracyjnego Spółka [...] w S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła, że organy pominęły fakt, iż doręczenie decyzji kuratorowi Spółki nie było skuteczne a daty ostatniego z doręczeń, otwierającego bieg przedawnienia, organy nie ustaliły. Datę wniosku o wznowienia należy oceniać według daty nadania, nadto wniesienie wniosku o wznowienie przerywa bieg przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. Podniesiono także zarzuty wobec postępowania, w którym doszło do wydania decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę. W końcu zarzucono, że w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę toczyły się i nadal toczą postępowania nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta D. i Starosty B., co narusza przepisy o zawieszeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że w ocenie organu ostatnim doręczeniem decyzji Starosty B. było doręczenie dokonane w dniu 19 grudnia 2003 r. Spółce. Nawet jednak w razie uznania, że doręczenie to nie może być brane pod uwagę, termin pięcioletni inicjuje doręczenie decyzji dokonane na rzecz inwestora, który odebrał ją 10 grudnia 2003 r. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie przerywa biegu okresu pięcioletniego do uchylenia decyzji ostatecznej, termin jest bowiem terminem materialnym. Zanegowano też tezę, jakoby prowadzone było równolegle postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, wskazano, że strona skarżąca na wezwanie organu wyjaśniła charakter swojego pisma jako odwołania i w takim trybie zostało ono rozpoznane. Poinformowano także, że w dacie udzielania odpowiedzi na skargę toczy się przed GINB postępowanie odwoławcze od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z [...] r. Pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. Wojewoda [...] poinformował Sąd administracyjny, że decyzją z [...] GINB uchylił decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z [...] r. o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zwrócił się z zapytaniem, czy w konsekwencji Sąd dokona zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, do czasu rozpoznania kwestii nieważności decyzji ostatecznej Starosty B. Pismo Wojewody zostało zakwalifikowane jako wniosek strony o zawieszenie postępowania. Sąd zwrócił się do pozostałych stron o uzyskanie stanowiska w tej kwestii. Gmina S. nie zajęła stanowiska w sprawie, natomiast skarżąca Spółka w piśmie z 24 czerwca 2011 r. podała, że nie wnosi sprzeciwu wobec zawieszenia postępowania. Na rozprawie w dniu 15 lipca 2011 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy S. podała, że nie kwestionowana jest data odebrania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym jest decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Nie jest kwestionowane, że w trakcie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Spółka [...] w S. nie brała w nim udziału, przez co spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że wadliwie organ I instancji uznał, że brak udziału w postępowaniu polegał na zaniechaniu zawiadomienia Spółki o wszczęciu postępowania. Brak ten polegał na tym, że w czasie prowadzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, Spółka pozbawiona była organów i nie mogła w postępowaniu uczestniczyć, kurator ustanowiony w trybie art. 42 k.c. nie miał prawa zarządzać majątkiem wspólnoty gruntowej i zastępować organów spółki. W konsekwencji prawidłowo organy przyjęły, że spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniająca wznowienie postępowania. Należytą reprezentację Spółka uzyskała 16 listopada 2008 r., zatem wniosek o wznowienie postępowania nadany 25 listopada 2008 r. został zgłoszony w terminie. Konsekwencją zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, jest zasadniczo uchylenie decyzji dotychczasowej, jako wydanej w postępowaniu dotkniętym wadą, i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Od tej zasady ustawodawca wprowadził jednak pewne wyjątki, polegające na ograniczeniu możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeśli wydana ona została z naruszeniem przepisów. Negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej określa art. 146 k.p.a., należy do nich w szczególności upływ czasu. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W takiej sytuacji organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, dla których decyzji nie można uchylić (art. 151 § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie takiej treści jest tożsame z przyznaniem, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 145 § 1, co otwiera drogę do roszczeń odszkodowawczych stronie, która poniosła z tego powodu szkodę. W niniejszej sprawie argumentacja podana w uzasadnieniach wydanych decyzji nie jest prawidłowa. Nie można twierdzić, że strona nie brała udziału w postępowaniu i jednocześnie utrzymywać, że została jej doręczona decyzja i od daty tego doręczenia liczyć bieg terminu 5 letniego, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Faktem jest, że w grudniu 2003 r. decyzja Starosty B. o pozwoleniu na budowę została przesłana pocztą na adres Spółki i tam przez jakąś osobę odebrana. Wobec braku organów po stronie osoby prawnej, tego odebrania korespondencji nie można kwalifikować jako doręczenia decyzji. Data odbioru przesyłki pod adresem siedziby Spółki nie ma znaczenia dla sprawy. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości wydanych decyzji. W postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną brała bowiem udział inna strona, jaką był inwestor. Nie budzi także wątpliwości, że wydana z jego wniosku decyzja została mu doręczona w siedzibie organu w dniu 10 grudnia 2003 r., co potwierdzają dokumenty zebrane w sprawie (poświadczenie na egzemplarzu decyzji pozostawionym w aktach). Okoliczność ta została ustalona w oparciu o akta sprawy przez organ odwoławczy. Wadliwa argumentacja zastosowana przez organy i liczenie początku biegu terminu od daty odbioru decyzji w siedzibie Spółki nie mają wobec powyższego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, a tylko taki skutek uchybień mógłby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Decyzja ostateczna Starosty B. została doręczona jednej ze stron postępowania 10 grudnia 2003 r. i od tej daty należy liczyć bieg terminu, którego upływ uniemożliwia uchylenie decyzji dotychczasowej. Skutek taki wprost przewiduje art. 146 § 1, skoro także w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającej na pozbawieniu jednej ze stron postępowania udziału w nim, przewiduje przeszkodę w postaci upływu czasu od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Niewątpliwie w sytuacji wielości stron postępowania, chodzi o doręczenie stronom innym, niż strona pozbawiona udziału w postępowaniu. Nie można także zgodzić się ze skarżącą, że zgłoszenie wniosku o wznowienie postępowania przed upływem terminu 5 lat od droczenia decyzji, przerywa bieg tego terminu. Skutku takiego k.p.a. nie przewiduje, natomiast ograniczenie dotyczy momentu orzekania przez organ po przeprowadzeniu postępowania o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Ustawa zakazuje uchylenia decyzji dotychczasowej w sytuacji upływu 5 lat od jej doręczenia, istotny zatem dla stwierdzenia tej przeszkody jest moment orzekania po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, na etapie wydawania decyzji z art. 151 k.p.a. Termin z art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny i dotyczy daty orzekania przez organy we wznowionym postępowaniu. Nie budzi wątpliwości, że jakkolwiek wniosek o wznowienie postępowania został złożony przed upływem 5 lat od doręczenia decyzji dotychczasowej inwestorowi, to w dacie orzekania przez organ po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, termin ten już upłynął. W tej sytuacji rozstrzygnięcia podjęte przez organy, mimo częściowo wadliwej argumentacji, są prawidłowe. Rozważenia wymaga także podnoszony zarzut wydania decyzji z naruszeniem przepisów o zawieszeniu postępowania administracyjnego, związany ze zbiegiem postępowania wznowieniowego z postępowaniem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte wcześniej, a do wdrożenia drugiego trybu nadzwyczajnego doszło dopiero po wydaniu decyzji organu I instancji, a przy czym przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...] uprzednio, bo w dniu [...] r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. Przepisy procedury administracyjnej nie regulują zaś kwestii zbiegu obydwu postępowań nadzwyczajnych. Stąd też w niniejszej sprawie należało dać pierwszeństwo postępowaniu o wznowienie jako wdrożonemu wcześniej. Istotny jest też fakt, że orzeczenie o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w postępowaniu wznowieniowym (art. 146 § 1 kpa), nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego, a zatem nie pozbawia strony możliwości żądania stwierdzenia jej nieważności jako skutku dalej idącego. Brak zatem podstaw do stawiania zarzutu, że Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji w postępowaniu wznowieniowym zobowiązany był je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. Nadto, w niniejszej sprawie na przeszkodzie do wydania przez Wojewodę postanowienia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa stoi na przeszkodzie fakt, że Wojewoda [...] jest zarówno organem odwoławczym w sprawie wznowieniowej, jak i organem I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Natomiast uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] r. nastąpiło w dniu [...] r., a zatem już po wniesieniu niniejszej skargi. Tymczasem sądowa kontrola administracji sprawowana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. W tej zaś dacie, jak i w dacie orzekania przez sąd administracyjny, decyzja Starosty B. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności, zaś spełnione były ustawowe przesłanki do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w wyniku wznowienia postępowania ( art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa ). Z tych też względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się zaś do pisma Wojewody z dnia 6 czerwca 2011 r., wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak było podstawy prawnej do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego na podstawie art. 56 tej ustawy, bowiem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest zaskarżona decyzja. Skład orzekający nie dopatrzył się też przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego z art. 125 § 1 pkt 1 i art. 126 cyt. ustawy, bowiem zaskarżona decyzja nie niweczy możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty B. w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym.