II SA/Gl 54/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę. Decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. T., L. L., T. L., A. L. i A. L. pozwolenia na modernizację i przebudowę budynku przy ul. [...] w K. na cele handlowo – usługowe z częścią mieszkalną. Po rozpatrzeniu odwołania P. C. i T. W., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku handlowo – usługowego z częścią mieszkalną – z wyłączeniem pomieszczeń na IV i V piętrze budynku, stwierdzając zgodność obiektu z projektem budowlanym. Pismem z dnia 18 września 2007 r. A. K. zwrócił się do PINB w K. o wyjaśnienie, czy inwestor budowy na posesji przy ul. [...] uzyskał zezwolenie na rozbiórkę, a następnie nadbudowę ściany graniczącej z posesją nr [...]. Kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie realizacji ściany budynku usytuowanej w granicy z działką przy ul. [...] niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Powołując się na wynik oględzin budynku przy ul. [...], przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał bowiem, że ściana szczytowa ma kształt i wysokość zgodne z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., w którym sporną ścianę uwidoczniono jako istniejącą. Zdaniem organu, stan tynku tej ściany świadczy, że została rozebrana do poziomu stropu pierwszej kondygnacji nadziemnej i wymurowana z bloczków ceramicznych na wysokość pięciu kondygnacji. Jednakże rozebranie, a następnie odtworzenie ściany, nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w świetle art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, co wobec stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania uzasadnia jego umorzenie. W odwołaniu od decyzji E. K. jako właściciel nieruchomości przy ul. [...], zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego i nieuwzględnienie art. 31 tej ustawy, a także błędne przyjęcie, że nadbudowa części ściany na granicy posesji od 3 piętra wzwyż jest zgodna z projektem budowlanym. Odwołująca się zarzuciła, że takie działania inwestora, a mianowicie rozbiórka ściany do parteru i jej odbudowa oraz nadbudowa o jedną kondygnację, nie zostały wykazane w projekcie budowlanym, w którym ścianę przedstawiono jako istniejącą podczas gdy w istocie planowano ją nadbudować, co spowodowało zacienienie mieszkań w oficynie budynku przy ul. [...]. Jej zdaniem, organ nadzoru budowlanego winien sprawdzić, czy dokumentacja przedłożona przez projektanta odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, a nie ograniczyć się jedynie do zbadania samej dokumentacji. Zdaniem odwołującej się, nadbudowany fragment ściany może być przy tym rozebrany bez szkody, bowiem nie stanowi elementu podtrzymującego jakąkolwiek konstrukcję, a jednocześnie powoduje zacienienie mieszkań w oficynie jej budynku nr [...]. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy wskazał, że niewątpliwie dokumentacja projektowa została wykonana w sposób niestaranny i projekt nie zawiera inwentaryzacji budowlanej, wobec czego nie wiadomo, jak obiekt wyglądał przed rozpoczęciem inwestycji. Z planu zagospodarowania działki wynika, że ściany szczytowe nie były przewidziane do wyburzenia, aczkolwiek analiza części opisowej projektu prowadzi do wniosku, że inwestycja miała polegać na znacznej rozbiórce części istniejącego obiektu. Jednakże w ocenie organu II instancji, umorzenie postępowania jest przedwczesne, bowiem ograniczyło się do oględzin i badania zatwierdzonego projektu budowlanego, aczkolwiek z akt sprawy wynika, że sporządzono "projekt budowlany zamienny", który inwestor przedłożył ubiegając się o częściowe pozwolenie na użytkowanie obiektu, prawdopodobnie chcąc wypełnić dyspozycję art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednakże kserokopia tego dokumentu bez części rysunkowej, uniemożliwia jego interpretację. Nie zgromadzono także materiału w sprawie przebiegu procesu budowlanego w postaci dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy o zgodności budowy z zatwierdzonym projektem i nie przesłuchano autorów projektu i kierownika budowy, a także nie ustalono, czy roboty budowlane zostały już zakończone i inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie pozostałej części obiektu. Nadto, organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że w stosunku do decyzji nr [...] było prowadzone postępowanie wznowieniowe, lecz brak informacji o jego wyniku. Wreszcie, organ II instancji uznał, że wadliwie określono krąg stron przedmiotowego postępowania, bowiem z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], wynika, że doszło do zmiany stanu własnościowego nieruchomości przy ul. [...] i obecny krąg współwłaścicieli jest inny niż osób, którym udzielono pozwolenia na budowę i nie wiadomo, czy doszło do jego przeniesienia. W postępowaniu pominięto też właścicieli posesji sąsiedniej przy ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego, uzupełnienie powyższych braków materiału dowodowego przekracza zaś ramy wyznaczone przepisem art. 136 kpa, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Skargę na decyzję ostateczną wniósł M. T., domagając się jej "uchylenia i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji" oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r. w myśl art. 59 i 59 a Prawa budowlanego, a także naruszenie art. 8, 12 i 16 kpa poprzez przewlekłe i pobieżne prowadzenie postępowania. Jego zdaniem, weryfikacja zgodności budowy z projektem budowlanym nastąpiła na etapie pozwolenia na użytkowanie, zaś wydana w tym przedmiocie decyzja jest prawomocna, co wyklucza możliwość wielokrotnego sprawdzania procesu inwestycyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację oraz zaakcentował, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z [...] r. nie obejmowała pomieszczeń na IV i V kondygnacji budynku. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego wskazał na skutki prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r., której wydanie było poprzedzone badaniem spornej ściany. Jego zdaniem, z udzielonym pozwoleniem na budowę, obejmującym przebudowę, wiązały się roboty rozbiórkowe. Podniósł, że prace budowlane są kontynuowane i nie doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Nadto, pełnomocnik skarżącego zakwestionował pogląd organu odwoławczego, że przymiot strony przysługiwał właścicielom posesji przy ul. [...], bowiem sporna ściana usytuowana jest w granicy z posesją nr [...], a więc z drugiej strony budynku, którego dotyczy posesja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona, bowiem zasadnie organ odwoławczy wskazał na braki postępowania wyjaśniającego, podważające stanowisko organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, a których uzupełnienie przekraczało ramy postępowania dowodowego wyznaczone przepisem art. 136 kpa, co obligowało do wydania decyzji kasacyjnej ( art. 138 § 2 kpa ). W pierwszym rzędzie zauważyć przyjdzie, że w niniejszej sprawie nie ustalono jednoznacznie zakresu robót budowlanych, objętych decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. W szczególności, nie wiadomo, czy sporna ściana zrealizowana w granicy z posesją przy ul. [...] w K., wymurowana na wysokość pięciu kondygnacji, stanowi element tej kondygnacji, na co zdaje się wskazywać treść decyzji PINB w K. z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie części budynku przy ul. [...], a mianowicie z wyłączeniem pomieszczeń na IV i V piętrze. Jednakże wbrew twierdzeniom skarżącego, skoro udzielenie pozwolenia na użytkowanie dotyczyło jedynie części pomieszczeń, to w żadnym przypadku decyzja z dnia [...] r. nie mogła przesądzać o zgodności budowy z udzielonym pozwoleniem na budowę w myśl art. 59 i art. 59a ustawy – Prawo budowlane ( wyżej powołanej ), a w szczególności w zakresie wysokości i liczby kondygnacji. W świetle niekwestionowanego stanowiska organu odwoławczego niewątpliwie też decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadami w postaci sprzeczności pomiędzy jej rozstrzygnięciem a zatwierdzonym projektem budowlanym, w którym zachodzi z kolei wewnętrzna sprzeczność między projektem zagospodarowania terenu a częścią opisową. Rozważenia wymagała więc konieczność wdrożenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę – o ile takie postępowanie już się nie toczyło, a jego wynik ma istotne znaczenie dla zakresu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Z akt postępowania wynika zaś, że w związku z prowadzoną budową toczyło się postępowanie karne, w toku którego zabezpieczono dokumentację w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie wyjaśniono też, jaki charakter miał projekt budowlany zamienny, którego fragment w kserokopii dołączono do akt postępowania. Zasadnie wreszcie organ odwoławczy wskazał na brak udokumentowania przebiegu procesu inwestycyjnego w postaci dziennika budowy. Nie wiadomo więc, czy roboty budowlane zostały ukończone, co również jest kwestią istotną z punktu widzenia obowiązków organu nadzoru budowlanego. Inne działania na gruncie art. 50 i 51 Prawa budowlanego podejmowane są w przypadku prowadzenia robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszenia art. 30 ust. 1 lub, 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, a inne są kompetencje organów w przypadku, gdy takie roboty zostały już zakończone. Podkreślić też przyjdzie, że w świetle powołanej przez organ I instancji podstawy prawnej, postępowanie przed tym organem dotyczyło przypadku z pkt 4 art. 50 Prawa budowlanego, podczas gdy obowiązkiem tego organu było wykluczenie pozostałych przypadków samowoli budowlanej, co w szczególności wymagało ustalenia, jaki był zakres udzielonego pozwolenia na budowę. Uzupełnienie powyższych braków w materiale dowodowym nie mogło też nastąpić przed organem odwoławczym, jako że w rachubę wchodziło pominięcie wszystkich stron w postępowaniu przed organem I instancji, co jest niewątpliwie wobec zmiany kręgu właścicieli nieruchomości przy ul. [...], której dotyczy postępowanie, a którzy nie brali udziału w postępowaniu, zakończonym decyzją o jego umorzeniu. Jeżeli zaś sporna ściana jest częścią kondygnacji, to zupełnie niezrozumiałe jest pominięcie przez organ nadzoru budowlanego I instancji właścicieli posesji nr[...], położonej z drugiej strony, którzy wszak oponowali już na etapie pozwolenia na budowę, wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji, które jednak nie odniosło skutku. Organ odwoławczy nie jest bowiem władny sanować wadliwości działania organu I instancji, polegających na naruszeniu zasady czynnego udziału strony z art. 10 § 1 kpa, jako że w ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 592 ). Powyższe względy musiały zatem prowadzić do wyeliminowania wadliwej decyzji PINB w K. z powodu naruszenia w postępowaniu przed tym organem reguł procedury administracyjnej z art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 81 kpa, których to braków nie mógł uzupełnić organ odwoławczy. Nie mają też znaczenia zarzuty skargi w zakresie przewlekłości postępowania, a sam skarżący wskazał na jego pobieżne prowadzenie. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Wreszcie wyjaśnić przyjdzie, że przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego – poza dowodem z dokumentu ( art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze Sm.), a kompetencje sądu są wyłącznie kasacyjne w świetle art. 145 § 1 cyt. ustawy, co wyklucza możliwość orzeczenia co do istoty sprawy administracyjnej poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, czego domagał się skarżący. Braku istotnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy nie mogły też usunąć oświadczenia pełnomocnika strony, złożone w toku rozprawy sądowej, nie poparte żadnymi dokumentami. W tym stanie rzeczy skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 powołanej ustawy.