II GSK 1413/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1107/11 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1107/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę A.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 lutego 2011 r., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres: czerwiec 2002 r., sierpień 2008 – wrzesień 2010 w kwocie 13 310,27 plus odsetki 1978 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres sierpień 2008 – wrzesień 2010 w kwocie 5832,54 zł plus odsetki w kwocie 862 zł; fundusz pracy za okres: grudzień 2001, maj, czerwiec 2002 r., sierpień 2008 – wrzesień 2010, w kwocie 1198,79 plus odsetki 129 zł. W uzasadnieniu organ podał, że skarżący prowadził działalność gospodarczą, której przedmiotem były pomiary elektryczne. W okresie prowadzenia działalności był płatnikiem składek na fundusze obsługiwane przez ZUS i jako płatnik składek był obowiązany obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki. Po przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w sprawie, organ uznał, że nie ziściła się którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności wymieniona w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej jako u.s.u.s.). Zdaniem organu zachodzą przesłanki z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) do umorzenia nieopłaconych składek. Przyjęto bowiem, że opłacono należności z tytułu składek może pozbawić skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże organ mając na uwadze, że działa w ramach uznania administracyjnego, odmówił umorzenia składek. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS jako organ II instancji, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Również wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ stwierdził, że na dzień wydania decyzji skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z żoną, która pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1097 zł brutto. Z tego świadczenia potrącane jest ściągnięcie komornicze w kwocie 274,17 zł; w związku z powyższym kwota ta wynosi 660,82 zł netto. Z dodatkiem mieszkaniowym dochody dwuosobowego gospodarstwa domowego wynoszą 1217,50 zł netto. ZUS wskazał też, że stałe miesięczne wydatki rodziny obejmują: energię elektryczną w kwocie 295 zł, czynsz wraz z opłatą za wodę 282,52 zł. ZUS wskazał też, że skarżący posiada udokumentowane zadłużenie wobec ZBM z tytułu nieopłaconego czynszu w wysokości 5727,65 zł plus odsetki 1700,68 zł. oraz według oświadczenia skarżącego – około 35000 zł kredytu i 20000 zł wobec komornika i 10000 zł wobec rodziny. Zdaniem organu ponownie rozpoznającego sprawę zasadnie w decyzji pierwszej instancji uznano, że w sprawie zachodzą przesłanki zamieszczone w rozporządzeniu MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. ZUS wskazał, że przy średnim dochodzie na członka rodziny w wysokości około 441 zł, która to kwota jest niższa od minimum socjalnego, prawidłowo stwierdzono, że opłacanie należności z tytułu składek może pozbawić skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Jednakże organ drugiej instancji wskazał, że w postępowaniu pierszoinstancyjnym prawidłowo skorzystano z instytucji uznania administracyjnego odmawiając umorzenia należności z tytułu składek. Ponadto organ drugoinstancyjny podniósł, że skarżący wielokrotnie zwracał się z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. ZUS dwukrotnie, tj. w roku 2005 i 2006 umorzył należności A.D. z tytułu składek. Zdaniem organu fakt ten należy odczytywać jako przejaw postawy polegającej na próbie kredytowania prowadzonej działalności gospodarczej środkami finansowymi pochodzącymi z nieuregulowanych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę wskazał, że w sprawie przyczyną odmowy umorzenia należności z tytułu składek było stwierdzenie przez ZUS, iż nie wystąpiła po stronie wnioskodawcy którakolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności tych należności enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ZUS stwierdził bowiem, iż aktualnie zaległości z tytułu składek należnych wobec ZUS są dochodzone w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora ZUS w Z. Stwierdzono też, iż w aktach sprawy brak jest orzeczenia o braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję co skutkuje brakiem możliwości przyjęcia, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Nadmieniono przy tym, iż wobec żądania z dnia 22 kwietnia 2011 r. o wydanie zaświadczenia o braku możliwości ściągnięcia od niego zaległych składek wobec ZUS tenże w dniu 27 kwietnia 2011 r. wystąpił do organu egzekucyjnego ze stosownym wnioskiem. ZUS zaakcentował, iż złożenie takowego wniosku przez dłużnika nie oznacza obowiązku po stronie organu egzekucyjnego wydania takowego zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie, Zakład dokonał również oceny w zakresie wystąpienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., którą na zasadzie wyjątku, może organ ZUS-u zastosować mimo braku przesłanki ustawowej, tj. przesłanki całkowitej nieściągalności. W sposób wyczerpujący dokonano analizy możliwości płatniczych strony w aspekcie jej sytuacji majątkowej rodzinnej, w tym z uwzględnieniem stanu zdrowia skarżącego i jego żony. Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ dokonał również analizy przesłanki dotyczącej istnienia przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym względzie ZUS stwierdził, iż w sprawie nie wykazano by ta przesłanka zaistniała. Oceny tej zdaniem ZUS nie zmieniają fakty legitymowania się zarówno przez małżonkę skarżącego orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, (niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, która to istnieje od dzieciństwa) oraz legitymowania się przez skarżącego orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 28 listopada 2008 r., w którym tenże zespół uznał, że skarżący jest niepełnosprawny w stopniu lekkim. Wskazano, że przypisany stopień niepełnosprawności nie sprzeciwia się podjęciu pracy lekkiej na otwartym rynku pracy, do której to można zaliczyć wykonywanie pomiarów elektrycznych. Wskazano, iż zarówno sam wiek jak i stan zdrowia nie mogą stanowić samoistnej podstawy do umorzenia należności z tytułu składek na fundusze obsługiwane przez ZUS w oparciu o regulacje z rozporządzenia. Te okoliczności bowiem muszą stać na przeszkodzie w pozyskaniu dochodu umożliwiającego spłatę zaległości z tytułu składek bądź stwarzać sytuację, w której spłata tychże zaległości pozbawiałaby zobowiązanego możliwości zaspakajania niezbędnych potrzeb życiowych. Taka zaś sytuacja w ocenie ZUS w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. ZUS dokonał także oceny przesłanki z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r., a to dotyczącej takiej sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tym względzie stwierdził, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że średni dochód na członka rodziny skarżącego to ok. kwota 441,33 zł netto. Kwota ta jest niższa od kwoty minimum socjalnego, która w gospodarstwach emeryckich wynosi 784,69 zł netto na osobę. Tym samym ZUS stwierdził, iż w sprawie zachodzą przesłanki zamieszczone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdyż opłacenie należności z tytułu składek może pozbawić jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Przyznając jednak istnienie przesłanek warunkujących możliwość umorzenia zaległych wobec ZUS należności organ ten wyraźnie podkreślił, iż pomimo tej sytuacji ma on prawo na zasadzie uznania administracyjnego nie przychylić się do wniosku. W konkluzji Sąd stwierdził, że sporna decyzja jest prawidłowa. Organy przed podjęciem decyzji przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe z udziałem strony na okoliczność ustalenia aktualnej sytuacji materialno – finansowej, rodzinnej i zdrowotnej w jakiej się znajduje w aspekcie konieczności rozważenia w niej zaistnienia przesłanek zarówno z art. 28 u.s.u.s. i przepisów § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W wydanych rozstrzygnięciach po właściwie przeprowadzonym postępowaniu dokonano rozważenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy oraz podnoszonej argumentacji dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Podjęta ocena istnienia rzeczowych przesłanek w kontrolowanej sprawie została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zebranego w sposób wyczerpujący. W ocenie Sądu, ZUS dokonując koniecznych ustaleń w niniejszej sprawie za pomocą postępowania dowodowego, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Nie można zatem, ocenie stanu faktycznego dokonanej przez organ postawić zarzutu dowolności. W przedstawionej sytuacji, gdy zdaniem Sądu ZUS wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i przeprowadził analizę sytuacji materialnej skarżącego i jego możliwości płatniczych w kontekście możliwości umorzenia należności z tytułu składek oraz gdy sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje jedynie samo postępowania poprzedzające ich wydanie, a nie rozstrzygnięcie, ponieważ o tym, czy należności z tytułu składek powinny być umorzone rozstrzyga organ administracji publicznej, a nie sąd, skład orzekający uznał, iż sporna decyzja odpowiada prawu. A.D. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 u.s.u.s. polegające na nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek, pomimo iż spełnione zostały ustawowe przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku skarżącego, 2. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, § 10, art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego spraw, w szczególności poprzez brak ustalenia czy należności skarżącego z tytułu składek mogą być przedmiotem skutecznej egzekucji, czy zachodzi przesłanka ich całkowitej nieściągalności oraz czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony ani zobowiązany do poszukiwania czy też uzupełniania podstaw kasacyjnych. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 28 u.s.u.s.) i naruszeniu przepisów postępowania (art. 7, § 10, art. 77 k.p.a.). Przystępując do jej rozpoznania wypada na wstępie zauważyć, iż przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja oparta na uznaniu administracyjnym. Zatem organ mógł odmówić umorzenia zaległości, mimo zaistnienia tzw. przesłanek umorzeniowych. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Organ w sposób wszechstronny wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zaś dokonana przez niego ocena zebranego w toku tego postępowania materiału dowodowego nie przekracza granic uznania administracyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż organ nie wyjaśnił czy nie zachodzi całkowita nieściągalność wnioskowanych należności, co nie odpowiada prawdzie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia po stronie wnioskodawcy nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności należności, o których mowa w art. 28 ust 3 u.s.u.s., pozwalających na umorzenie należności, w tym, gdy ze względu na brak majątku w postępowaniu egzekucyjnym nie można uzyskać kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Organ wskazał, że Dyrektor ZUS w Z. prowadzi administracyjne postępowanie egzekucyjne i nie zostało ono zakończone z uwagi na jego bezskuteczność, co ewentualnie pozwoliłoby przyjąć, że w postępowaniu egzekucyjnym nie zostanie uzyskana kwota przekraczająca wydatki egzekucyjne. Nieściągalność dochodzonych należności ze względu na brak majątku, z którego można byłoby prowadzić egzekucję, nie została też potwierdzona żadnym innym dokumentem. Tak więc twierdzenie autora skargi kasacyjnej o braku majątku należy uznać co najmniej za przedwczesne. Dopiero bowiem po zakończeniu postępowania egzekucyjnego będzie można stwierdzić czy faktycznie brak jest majątku pozwalającego na spłatę dochodzonych przez ZUS należności z tytułu nieuiszczonych składek. Trzeba bowiem wskazać, iż art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stanowi materialnoprawną podstawę umorzenia należności z tytułu składek, z powodu ich całkowitej nieściągalności, a więc na skutek okoliczności, które nie mają charakteru przemijającego, lecz trwały. Stąd podniesioną przez wnoszącego skargę kasacyjną argumentację, odwołującą się do naruszeń procesowych, należy uznać jako przejaw niezadowolenia z podjętego przez organ rozstrzygnięcia, zaakceptowanego następnie przez Sąd pierwszej instancji, a zarazem chęć wykreowania innego, korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. W konsekwencji przyjęcie przez organ, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 28 u.s.u.s., wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, nie wynika z błędnej wykładni tego przepisu, lecz z odmiennej od oczekiwań autora skargi kasacyjnej oceny stanu faktycznego sprawy. Podsumowując, skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącemu kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącemu kasacyjnie powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. ----------------------- 2