II SAB/Rz 26/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Zarząd Dróg Powiatowych w sprawie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Dróg Powiatowych do rozpoznania wniosku W. S. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej pkt. 1 wniosku, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Zarządu Dróg Powiatowych na rzecz skarżącego W. S. kwotę 50 zł /słownie: pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [..] stycznia 2011 r. prowadzący działalność jako FHU I. W.S. wystąpił do Zarządu Dróg Powiatowych w D. (dalej "ZDP w D.") o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie mu drogą pocztową na adres prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa FHU I. W.S. w T. pełnej dokumentacji, zawierającej m.in. przedłożone przez wnioskodawcę projekty, z prac prowadzonych przy użyciu podnośnika koszowego w dniu [..] grudnia 2010 r. przez Zakład Usług Miejskich w D. (dalej "ZUM w D.") na rzecz ZDP w D., z uwzględnieniem wymogów określonych w §5 ust. 2 oraz §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Zażądał też podania, jakie prace ZUM w D. wykonywał w dniu [..] grudnia 2010 r. na rzecz ZDP w D. oraz w ramach jakiej umowy zawartej z ZDP w D. Zwrócił się ponadto o przesłanie treści tej umowy wraz z ewentualnymi załącznikami. Pismem z dnia [..] lutego 2011 r. ZDP w D., przesył W.S. kserokopie oferty cenowej ZUM D. spółka z o.o. z zakresu bieżącego utrzymania ulic powiatowych na terenie miasta D.; umowy nr [..]/2010 z [..] listopada 2010 r. na wykonanie remontów nawierzchni ulic i chodników oraz pielęgnacji zieleni, dróg powiatowych na terenie miasta D.; zamówienia-zlecenia usługi zwyżką przy usuwaniu awarii sygnalizatorów; faktury VAT [...] z [..] grudnia 2010 r. Natomiast w kwestii udostępnienia dokumentacji zmiany organizacji ruch na czas usuwania awarii zgodnie z art. 5 ust. 2 w/w rozporządzenia organ poinformował wnioskodawcę, że wystąpił do wykonawcy usługi o możliwość udostępnienia tej dokumentacji osobie trzeciej i po otrzymaniu zgody dokumentacja zostanie niezwłocznie przekazana. Pismem z dnia [..] lutego 2011 r. W.S. zwrócił się ponownie do ZDP w D. o przesłanie dokumentacji dotyczącej prac wykonanych przez ZUM w D. w dniu [..] grudnia 2010 r. W kwestii stanowiska organu o konieczności uzyskania zgody na udostępnienie dokumentów W.S. powołał się na stanowisko Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zamieszczone na stronie internetowej http://www.giodo.gov.pl/319/id_art.999/j/pl, z którego wynika, że ochroną ustawy o ochronie danych osobowych objęte są wyłącznie osoby fizyczne. Ponadto wnioskodawca stwierdził, że przepis art. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wymaga do zachowania w tajemnicy określonych informacji podjęcia przez przedsiębiorcę, a nie organ, odpowiednich działań (zastrzeżenia) na rzecz ich ochrony. W ocenie wnioskodawcy czynności podjęte przez ZDP w D. są bezskuteczne i nie uzasadniają takiej procedury. Zwrócił też uwagę, że odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w drodze decyzji. Do pisma tego załączył też wniosek o udostępnianie informacji publicznej. Zażądał w nim przesłania wszystkich zamówień kierowanych do ZUM w D., których przedmiotem było świadczenie usług podnośnikiem koszowym (zwyżką) na rzecz ZDP w D. w okresie od [..] stycznia 2010 r. do [..] stycznia 2011 r.; pełnej dokumentacji, zawierającej m.in. przedłożone przez wnioskodawcę projekty, z prac prowadzonych przy użyciu podnośnika koszowego (zwyżki) przez ZUM w D. na rzecz ZDP w D. z uwzględnieniem wymogów określonych w §5 ust. 2 oraz §12 ust. 2 w/w rozporządzenia z 2003 r. w okresie od stycznia 2010 r. do [..] stycznia 2011 r.; dokumentacji, w tym projektów wnioskodawcy, w ramach prac prowadzonych przy użyciu podnośnika koszowego przez ZUM w D. na rzecz ZDP w D. w okresie od stycznia 2010 r. do [..] stycznia 2011 r.; udzielenia informacji, kto, jakiej treści oraz w jakim trybie kierował powiadomienia/informacje/zgłoszenia o pracach realizowanych lub zamiarze wykonywania przez firmę W.S. w grudniu 2010 r. do: Komendy Powiatowej Policji w D. oraz wyłonionej w przetargu firmy (O.) zajmującej się monitorowaniem miasta D. Odpowiedzi na żądanie ZDP w D. udzielił dwoma pismami. W piśmie z dnia [..] marca 2011 r., w odniesieniu do żądania zawartego w punktach 1-3 wniosku z dnia [..] lutego 2011 r. wyjaśniono, że w piśmie z dnia [..] lutego 2011 r. udostępniono wszystkie kserokopie materiałów dotyczących zlecenia na usunięcie awarii sygnalizacji świetlnej w dniu [..] grudnia 2010 r. Prace te były prowadzone na zlecenie ZDP, a wynikały z zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w okresie przedświątecznym o nasilonym ruchu. W kwestii dokumentacji dotyczącej zmiany organizacji ruchu organ powołał się na pismo wykonawcy z dnia [..] lutego 2011 r. zobowiązujące go do przestrzegania tajemnicy przedsiębiorstwa oraz przepisy k.p.a. regulujące problematykę dostępu do akta administracyjnych. Poinformowano ponadto, że zgodnie z powołanym rozporządzeniem z 2003 r. opinia Policji nie była wymagana w przypadku projektu uproszczonego, ponieważ w przypadku awarii rządzeń zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego zarządca drogi wykonuje swoje zadania. Natomiast pismem z dnia [..] marca 2011 r. udzielono odpowiedzi w zakresie żądania zawartego w punkcie 4 wniosku. Poinformowano, że w okresie od [..] stycznia 2010 r. do [..] stycznia 2011 r. ZDP w D. udzielił dwóch zamówień na usługę podnośnikiem. Na dowód tego przesłał kserokopię oferty cenowej ZUM D. spółka z o.o z zakresu bieżącego utrzymania ulic powiatowych na terenie miasta D.; umowy nr [..]/2010 z [..] listopada 2010 r. na wykonanie remontów nawierzchni ulic i chodników oraz pielęgnacja zieleni, dróg powiatowych na terenie miasta D.; zamówienia nr [..]/2010 z dnia [...] grudnia 2010 r. - zlecenie usługi zwyżką przy usuwaniu awarii sygnalizatorów; faktury VAT [...] z [..] grudnia 2010 r.; zamówienia nr [..] z dnia [..] stycznia 2011 r. - zlecenie usługi zwyżką przy usuwaniu awarii sygnalizatorów, faktury VAT [...] z [..] stycznia 2010 r. Powyższe prace były prowadzone na zlecenie ZDP i wynikały z zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyjaśniono ponadto, że organ nie posiada żądanych zatwierdzeń dokumentacji, ponieważ prace prowadzone były na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007r., poz.115 z późn.zm.) i art.6 ust.1 pkt 5) ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2005, nr 108, poz.908 z późn.zm.) na zlecenie ZDP, który wykonywał swoje zadania w związku z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. W nawiązaniu do żądania udostępnienia informacji publicznej przez umożliwienie kserowania "Projektów organizacji ruchu", powołując się na przepis art. 22 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej (dalej "u.o.d.i.p.", odmówiono ich udostępnienia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Wykonawca w piśmie z dnia [..] lutego 2011 r. wyraził bowiem dezaprobatę na udostępnienie swoich autorskich projektów. Jednocześnie pouczono W.S. o prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie odmówionej informacji. W skardze z dnia [...] maja 2011 r. W.S. zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu żądanych informacji publicznych i przez to naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust.1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.o.d.i.p. przez nie udostępnienie informacji zgodnie z treścią wniosku. Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskami oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wobec zawarcia przez skarżącego w jednym piśmie procesowym kilku skarg na bezczynność ZDP w D. w sprawie kolejnych wniosków swojego autorstwa o udostępnienie informacji publicznej o odmiennych zakresach przedmiotowych oraz bezczynności w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego zarządzeniem przewodniczącego wydziału dokonano rozdzielenia skarg zgodnie z art. 57 §3 p.p.s.a. Skargę na bezczynność w przedmiocie podań z dnia [..] stycznia i [..] lutego 2011 r. zarejestrowano pod sygn. akt II SAB/Rz 26/11 uznając je za jedną sprawę administracyjną. W powyższym zakresie w uzasadnieniu skargi (litera "h" oraz "i" oraz odpowiednio załączniki nr "8" i "9") podano, że do dnia wniesienia skargi nie zostały one wykonane. Odpowiedź z dnia [..] lutego 2011 r. była niekompletna, brak w niej m.in. wniosków i projektów organizacji ruchu przedkładanych przez wnioskodawcę oraz zatwierdzeń przedkładanych projektów organizacji ruchu. Skarżący wskazał, podobnie jak w piśmie z dnia [..] lutego 2011 r., na podjęcie przez ZDP w D. niedopuszczalnej procedury wystąpienia do wnioskodawcy o zgodę na udostępnienie żądanej dokumentacji jego autorstwa. Powołując się na przepis art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zawierający legalną definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, zakwestionował odmowę udostępnienia żądanych informacji opartą na piśmie wykonawcy i jego stanowisku wyrażonym już po złożeniu podania o udostępnienie informacji publicznej i jako reakcja na pismo organu. Stwierdził, że żądana dokumentacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy. Nie zgodził się również z argumentacją organu opartą na przepisach k.p.a. w odniesieniu do dostępu stron i uczestników do akt administracyjnych. Zarzucił też, że organ nie wydał decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.o.d.i.p. W odpowiedzi na skargę ZDP w D. wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną. Organ wyjaśnił, że udostępnił wnioskodawcy żądanych informacji na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) u.o.d.i.p., czego dowodem są pisma z dnia 2 i 3 marca 2011 r. Odmowa kserowania projektów czasowej organizacji ruchu następowała na podstawie art. 22 ust. 2 u.o.d.i.p. Ponadto dostęp do akt administracyjnych jest ograniczony przepisami art. 28 i art. 73 k.p.a. Organ miał na względzie także przepisy chroniące prawa autorskie twórcy projektu czasowej organizacji ruchu. Zwrócono też uwagę, że skarżący występował z żądaniem kserowania w/w projektów po to, aby móc się na nich wzorować, co przyznał w piśmie z dnia [..] listopada 2010 r. Brak zgody autora projektów uniemożliwiał ich udostępnienie skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli określa treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga W.S. zasługuje w części na uwzględnienie. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że ZDP w D. częściowo pozostaje w bezczynności. Wniosek taki jest konsekwencją analizy składanego przez skarżącego żądania udostępnienia informacji publicznej. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowi, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo to ograniczone jest dyspozycją art. 5 ustawy. Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej następuje w trybie określonym w art. 7 ustawy, przy czym na wniosek zainteresowanego udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem jeżeli środki techniczne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji umożliwiają realizację żądania zawartego we wniosku. W przypadku, gdy udostępnienie takie jest niemożliwe dysponent informacji publicznej powinien poinformować wnoszącego wniosek o sposobie i formie udostępnienia informacji. Przyjęcie dla określonego rodzaju informacji statusu informacji publicznej nie oznacza, że informacja taka zawsze podlega udostępnieniu. Prawo do żądania udostępnienia informacji jest zawsze ograniczone jeżeli w tym zakresie obowiązują przepisy zakazujące udostępnienia informacji. Jednak z faktu, że informacja będąc publiczną nie może być udostępniona, nie wynika by podmiot dysponujący informacją publiczną mógł powiadomić stronę, że informacja publiczna nie może być udzielona. W takim przypadku organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacją publicznej stosowanie do treści art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie ZDP w D. odnośnie żądania udostępnienia dokumentacji związanej z prowadzeniem prac w pasie drogowym pozostaje w bezczynności. Zatem w tym zakresie skarga podlega uwzględnieniu, a zarzut naruszenia prawa w niej wskazany jest trafny. Nie można zgodzić się w praktyką przyjętą przez ZDP w D., która sprowadza się do informacji, że posiadana przez ten organ dokumentacja, w tym projekty zmiany organizacji ruchu w związku z prowadzeniem prac w pasie drogowym podlega ochronie prawa autorskiego i przez to nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy, a w konsekwencji brak dostępu do takiej informacji może być załatwiony pismem. Odmowa udostępnienia informacji ma przybrać formę decyzji wydanej w stosownym trybie. Nie wydanie decyzji należy traktować jako bezczynność i w tym zakresie zarzut skargi jest zasadny. Podkreślić należy, że w orzecznictwie pojecie informacji publicznej jest ujmowane szeroko. Informację taką stanowią nie tylko dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale także dokumenty wytworzone przez inne podmioty będące w dyspozycji zobowiązanego do udzielenia informacji, nawet wówczas, gdy w stosunku do nich przysługują inne uprawnienia w tym prawa autorskie (szerzej: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10, LEX 745166). Zatem organ dysponujący informacją publiczną ma obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stoją temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Nie wydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością, która musi prowadzić do uwzględnienia skargi i zobowiązanie organu do oznaczonego działania. Z tego powodu skarga w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji z projektów organizacji ruchu musi być uwzględniona. W pozostałym zakresie skarga nie ma uzasadnionych podstaw. W ocenie Sądu skarżący otrzymał informację w zakresie w jakim żądał. Z tego powodu skarga nie mogła być uwzględniona, bo organ nie pozostawał w bezczynności. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 149 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.