I OSK 2433/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Świdnica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wr 60/11 w sprawie ze skargi L. Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta Świdnica w przedmiocie umorzenia należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i III i w tej części przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala; 3. odstępuje od zasądzenia od L. Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Świdnica kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 60/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta Świdnica w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych, w punkcie pierwszym zobowiązał Prezydenta Miasta Świdnica do wydania, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, aktu rozpoznającego wniosek skarżącego L. Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych, przyznał w punkcie drugim od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu kwotę 1.771 zł oraz w punkcie trzecim nakazał ściągnięcie od Prezydenta Miasta Świdnica na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 1.771 złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. L. Ł. pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Świdnicy z wnioskiem o umorzenie kwoty [...] zł wraz z należnymi odsetkami z tytułu zwrotu wypłaconych osobom uprawnionym D. Ł. i O. Ł. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...] października 2008 r. do [...] września 2009 r. Organ I instancji po otrzymaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] odmówił umorzenia zadłużenia. Od decyzji tej wnioskodawca wniósł odwołanie, wskazując na zły stan zdrowia zarówno swój, jak i żony oraz złą sytuację materialną rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona pismem z dnia [...] lutego 2011 r. wniosła zażalenie na bezczynność organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] wyznaczyło organowi na załatwienie wniosku strony termin do dnia [...] maja 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca zarzuciła Prezydentowi Miasta bezczynność, opieszałość, nieudostępnienie materiału dotyczącego jej zobowiązań, podawanie różnych sum oraz brak rozpatrzenia uchylonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi w sprawie postępowania w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych uznając skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił powyższą skargę w wyroku z dnia 22 września 2011 r. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych. Skarżący w dniu [...] sierpnia 2010 r. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych. Wydana w dniu [...] września 2010 r. decyzja Prezydenta Miasta odmawiająca jego uwzględnienia tj. umorzenia zadłużenia została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia akt sprawy o dowody dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i dochodowej i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu, organ I instancji nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., ani w innym terminie, do którego wyznaczenia zobowiązywał go art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzją winna być załatwiona sprawa dotycząca umorzenia należności wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Niezrozumiały jest pogląd organu I instancji o braku możliwości wydania decyzji odnośnie umorzenia zadłużenia, które zostało uregulowane na tej podstawie, że po wniesionym odwołaniu od decyzji odmawiającej umorzenia nie mógł on podjąć czynności prowadzących do umorzenia zadłużenia, gdyż takowego nie było. Skoro po decyzji organu odwoławczego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania, konieczne stało się tym samym rozstrzygnięcie formalne co do jego zakończenia. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym orzeczeniem na podstawie art. 149 p.p.s.a. O kosztach postępowania (obejmujących kwotę nieopłaconej pomocy prawnej) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. 223 § 2 p.p.s.a w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.) Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Świdnica, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z określeniem obowiązku, który nie może być wykonany przez organ I instancji oraz - naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 192, poz. 1378) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zaznaczył, że przedmiotem skargi L. Ł. nie była bezczynność Prezydenta Miasta Świdnicy w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych, ponieważ L. Ł. nigdy takiego wniosku nie składał, a jego żądanie dotyczyło umorzenia zadłużenia z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym: D. Ł. i O. Ł. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 przedmiotowej ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Sąd w wyroku niewłaściwie stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta Świdnicy w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych, w sytuacji kiedy w tej sprawie nie było prowadzone jakiekolwiek postępowanie. Tym samym sądowi pierwszej instancji zarzucone zostało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z nałożeniem obowiązku, który nie może być wykonany przez organ I instancji. Wyrok jest sprzeczny z funkcją kompetencji Sądu w zakresie sprawowania kontroli pod względem zgodności z prawem z zakresu świadczeń alimentacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazał, że organ był bezczynny w prowadzonym przez siebie postępowaniu dotyczącym umorzenia zadłużenia z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował również kwotę zasądzonych kosztów postępowania ze względu na. ich wygórowaną wysokość. Nawet jeżeli § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przewiduje zwrot niezbędnych, udokumentowanych wydatków adwokata, to kwota 1771 zł wobec długości postępowania, liczby rozpraw itd. wydaje się nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną działający z pełnomocnikiem L. Ł. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony wnoszącej skargę kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga kasacyjna, odwołująca się w swoich podstawach do zarzutów naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w istocie wskazuje na jedno uchybienie Sądu I instancji, polegające na błędnym określeniu w sentencji przedmiotu zobowiązania organu w ramach rozstrzygnięcia wydanego w toku ponownego rozpoznania wniosku skarżącego. Orzekając bowiem w pkt 1 sentencji o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Świdnica do wydania we wskazanym terminie aktu rozpoznającego wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r., określił treść tego wniosku jako "umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych". Tymczasem jak to wskazuje autor skargi kasacyjnej, przedmiotem postępowania administracyjnego było umorzenie zadłużenia z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym. To ostatnie też stało się przedmiotem skargi L. Ł. do WSA w kontekście zarzutu bezczynności organu co do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. W kontekście powyższego uchybienia Sądu I instancji nie jest trafnym zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten bowiem określa regułę związania w danej sprawie zarówno sądu jak i organu administracji (którego działania lub bezczynność zaskarżono), oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Jego naruszenie może zatem mieć miejsce wówczas, gdy organ administracji lub sąd, który podejmuje postępowanie w wyniku zobowiązania do wydania aktu lub ponownego rozpoznania sprawy, nie zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej zwykle w uzasadnieniu orzeczenia sądu, w szczególności w ramach wskazówek określonych w odpowiedniej części uzasadnienia. Treść tego przepisu nie może zatem odnosić się do części sentencji orzeczenia, zobowiązującego organ administracji do wydania aktu, które nie stało się prawomocnym z powodu jego zaskarżenia w drodze skargi kasacyjnej i tym samym nie podlegało wykonaniu przez organ administracji. Błędne sformułowanie sentencji wyroku sądu administracyjnego I instancji nie może więc naruszać art. 153 p.p.s.a. Mogłoby natomiast uchybiać w zakresie precyzyjnego ustalenia treści rozstrzygnięcia na gruncie art. 138 p.p.s.a. lub też, w zakresie poprzedzającego sformułowanie sentencji, precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego przez sąd, które w ramach postępowania przed tym sądem polega na precyzyjnym ustaleniu m.in. przedmiotu postępowania administracyjnego i treści decyzji (podjętej lub niepodjętej) oraz określenia tego przedmiotu w ramach uzasadnienia orzeczenia, co z kolei wymagałoby nie tylko wskazania, ale także argumentacyjnego rozwinięcia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w odpowiednim kontekście (zwłaszcza, jeżeli w uzasadnieniu powielany byłby błąd z sentencji orzeczenia). Takich wskazań ani też tym bardziej argumentacji uzasadniającej takie zarzuty w rozpatrywanej skardze kasacyjnej brak, co czyni zarzut naruszenia przepisów postępowania, nakierowany na podniesienie samodzielnego naruszenia art. 153 p.p.s.a. zarzutem nietrafnym, a tym samym nieskutecznym. Zasadnym natomiast jest wskazanie naruszenia prawa materialnego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 192, poz. 1378, dalej: "ustawa"). Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest argumentacji odnoszącej się do sposobu niewłaściwego zastosowania tego przepisu, zwłaszcza, że nie został on powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niemniej z porównawczego przytoczenia treści art. 23 ust. 8 ustawy (dotyczącego umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń) oraz art. 30 ust. 2 ustawy (dotyczącego umorzenia należności dłużnika z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego) jednoznacznie wynika, że intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie na błędne zastosowanie art. 23 ust. 8 zamiast właściwego zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy jako podstawy określenia przedmiotu i treści zobowiązania organu, co wiąże się z wydaniem wyroku w zakresie bezczynności w sprawie, w której postępowanie nie było prowadzone. W ocenie Składu Orzekającego NSA, błędne określenie przedmiotu rozstrzygnięcia w sytuacji odmiennych przedmiotów postępowań uregulowanych w art. 23 ust. 8 oraz w art. 30 ust. 2 ustawy oraz braku wątpliwości co do treści wniosku skarżącego z dnia 16 sierpnia 2010 r. oraz treści skargi do Sądu I instancji (w której wyraźnie na s. 2 i 3 wskazano na wystąpienie o umorzenie długu) nie stanowi oczywistej omyłki, która mogłaby zostać sprostowana na gruncie art. 156 § 1 p.p.s.a. Wskazane wyżej uchybienie czyni zaskarżony wyrok w pkt 1 wyrokiem niezgodnym z prawem, a jego wykonanie prowadziłoby do wydania decyzji rozmijającej się z treścią wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Sąd I instancji bowiem nie tylko w sentencji orzeczenia (w pkt 1) błędnie określił przedmiot aktu, do wydania którego zobowiązał organ administracji, ale także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku określa przedmiot postępowania w sposób analogiczny do treści pkt 1 wyroku (na s. 1 uzasadnienia w wierszu 4 od góry czy na s. 2 uzasadnienia w wierszu 7-8 od dołu, gdzie błędnie określony jest bądź przedmiot skargi bądź przedmiot wniosku), niekiedy tylko określając go poprawnie (na s. 3 uzasadnienia wyroku), co prowadzi dodatkowo do stwierdzenia wewnętrznych sprzeczności w treści uzasadnienia. W ramach ponownego rozpoznania skargi, Sąd I instancji uwzględni dokonane w toku kontroli kasacyjnej ustalenia w zakresie określenia przedmiotu aktu, w zakresie którego stwierdzono bezczynność organu, wyprowadzając na ich gruncie ocenę co do kwestii samej bezczynności organu w ramach poprawnie ujętego przedmiotu postępowania. Nie jest też zasadny, z powodu braku podstawy na gruncie obowiązujących przepisów prawnych, nakaz ściągnięcia od Prezydenta Miasta Świdnica na rzecz Skarbu Państwa – WSA we Wrocławiu wskazanej w pkt 3 wyroku kwoty, co skutkuje uchyleniem wyroku w tym zakresie. Nietrafny jest natomiast, podniesiony nie w podstawie lecz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia przepisów związanych z określeniem wysokości kosztów, do zwrócenia których organ został zobowiązany. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał w jej uzasadnieniu, na czym polega w jego ocenie potraktowanie zasądzonej kwoty jako nieuzasadnionej w świetle określonych przez pełnomocnika wydatków oraz wskazanych przez Sąd I instancji przepisów stanowiących podstawę zasądzenia. Skargę kasacyjną w tym zakresie należało zatem oddalić. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę argumenty oraz konkluzje wskazane w niniejszym uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od strony wnoszącej skargę do Sądu I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie przyczyną sprawiającą, że skarżący złożył skargę do Sądu I instancji, była bezczynność organu, co znalazło potwierdzenie w toku kontroli. Natomiast przyczyna uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt 1 jest wskazany wyżej w uzasadnieniu błąd tego Sądu. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć kosztami postępowania kasacyjnego stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, który następnie błędnie określił przedmiot aktu, jaki pozostający w bezczynności organ ma wydać. Zasądzenie w takiej sytuacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), co oznacza, że w szczególnie uzasadnionym przypadku, a taki w ocenie Składu Orzekającego występuje w sprawie niniejszej, ze względów słusznościowych należało zastosować art. 207 § 2 p.p.s.a.