VII SA/Wa 991/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2009r. nakazującej P. R. rozbiórkę pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że powiatowy organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowania w sprawie przedmiotowej nadbudowy. Inwestor – P. R. podał, że budowę rozpoczął w maju 2008r. – bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał kontroli robót budowlanych i ustalił, że budynek parterowy istniejący na działce jest nadbudowany o pięć kondygnacji, a nadto że obiekt budowlany jest obciążony licznymi wadami. Powiatowy organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 11 sierpnia 2008r. wystąpił do Urzędu Miasta [...] z prośbą o przedstawienie informacji czy dla przedmiotowej działki została wydana decyzją ustalająca warunki zabudowy i kiedy stała się ostateczna. Pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. Urząd Miasta [...] poinformował, że od 2004 r. do dnia 13 sierpnia 2008 r. nie została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Przy piśmie z dnia 7 października 2008 r. - Prokuratura Rejonowa [...] przesłała do organu nadzoru budowlanego "Opinię techniczną - wstępną na temat stanu technicznego budynku 6-kondygnacyjnego przy ul. [...]w [...] z dnia [...] października 2008 r., sporządzoną przez biegłego sądowego A. B.. W w/w opinii stwierdzono m.in. brak pozwolenia na budowę, jak również brak dziennika budowy i kierownika budowy świadczące o tym, że roboty konstrukcyjne są wykonywane bez nadzoru, co w konsekwencji może doprowadzić do zawalenia się budynku. W dniach [...] listopada 2008 r. i [...] listopada 2008r. przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili kontrolę budowy. Stwierdzono, że istniejący parterowy obiekt budowlany jest nadbudowany o 5 kondygnacji, a stan zaawansowania robót określono jako "surowy". Ponadto stwierdzono, że obiekt budowlany jest obciążony licznymi wadami budowlanymi. Oceniając kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję rozbiórkową Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 w/w ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ dnia [...] lipca 2008r. wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do złożenia decyzji o warunkach zabudowy w określonym w postanowieniu terminie. A następnie wobec nie przedłożenia żądania decyzji, a nadto biorąc pod uwagę opinię techniczną wydał w dniu [...] czerwca 2009r. decyzję nakazującą rozbiórkę nadbudowy. W ocenie organu odwoławczego postępowanie prowadzone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego było prawidłowe, a wydane rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. R. podnosząc, że organ oparł swoje rozstrzygniecie na opinii wstępnej z treści której nie wynika czy obiekt budowlany może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem oraz, że postanowienie zobowiązujące go do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostało doręczone nieskutecznie, bowiem z naruszeniem art. 40 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodność, z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowość, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Przepis art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak zwiany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] lutego 2011r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2009r. nakazującej rozbiórkę nadbudowy pięciu kondygnacji istniejącego budynku parterowego na działce nr [...] w [...] wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt2 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publikowany zbiór LEX nr 165717). Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja w przedmiocie rozbiórki nadbudowy nie jest dotknięta żadną z przesłanek, które skutkują stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił organowi wydanie decyzji w sytuacji stwierdzenia niewykonania postanowienia nakładającego na niego obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucił, iż postanowienie to nie zostało mu skutecznie doręczone. W ocenie Sądu fakt ten może być podstawą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa bowiem w tej części postępowania legalizacyjnego skarżący bez własnej winy nie brał udziału. Podkreślić należy, że jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skarżący nie może powołać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ( por. teza I – sza wyroku NSA w Gdańsku z 17 sierpnia 1999r., sygn. akt II SA/Gd 1704/97, Lex nr 44092). Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi – tj. oparciu się organu przy wydawaniu rozstrzygnięcia na wstępnej opinii technicznej – należy podnieść , że jeśli nawet przyjąć, że organ nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego przed wydaniem kontrolowanej decyzji, to w ocenie sądu nie każde naruszenie prawa można utożsamiać z rażącym naruszeniem. Naruszenie prawa ma charakter rażącego, gdy dotknięta nim decyzja wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2001r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.