II SA/Po 236/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 roku Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku, znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. P. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) nakazał S. G., właścicielowi budynku mieszkalnego przy ul. M. w P., doprowadzenie tego obiektu do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z zatwierdzonym decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2007 roku, projektem zamiennym poprzez zamurowanie 4 otworów okiennych w kondygnacji I piętra i wypełnienie otworu na poddaszu, znajdującego się powyżej tych okien. Wspomniane otwory okienne znajdują się w ścianie, będącej w odległości od 2,83 m do 2,90 m od granicy z działką nr [...] przy ul. M. W uzasadnienie organ wyjaśnił, iż w dniu [...] października 2010 roku wykonano czynności kontrolne w budynku mieszkalnym przy ul. M. w P. (działka nr [...], obręb G., arkusz nr [...]). W ścianie usytuowanej równolegle do granicy z działką przy ul. M. stwierdzono istnienie 4 otworów okiennych o wymiarach 0,56 m x 0,82 m. Oględziny wykazały, że otwory okienne umieszczone są na wysokości 1,83 m od poziomu podłogi I piętra. S. G. oświadczył zarazem w trakcie czynności kontrolnych, iż okna zostały wykonane pod koniec sierpnia 2010 roku. Roboty polegały na rozkuciu ściany zewnętrznej i osadzeniu stolarki okiennej przy wykorzystaniu istniejących nadproży. Skarżący przyznał, że roboty wykonano bez pozwolenia na budowę. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ zaliczył wykonane prace do robót budowlanych, stwierdzając, iż były przebudową z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Tymczasem zgodnie z art. 28 ust. 1 tejże ustawy roboty budowlane można rozpocząć tylko mając ostateczną decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane o charakterze przebudowy nie są przy tym zwolnione z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. W przypadku wykonania przebudowy bez wymaganego zezwolenia – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie –zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Organ wskazał ponadto, iż wiadomym mu jest z urzędu, że ściana z otworami okiennymi będącymi przedmiotem niniejszego postępowania zlokalizowana jest w odległości od 2,83 m do 2,90 m od granicy z działką sąsiednią. Odległość ta została wykazana w ekspertyzie rzeczoznawcy budowlanego, którą złożono do innego postępowania o sygn. [...]. W dniu [...] listopada 2010 roku uczestniczka G. W. podniosła, że wbrew wcześniejszej decyzji otwór okienny powyżej 4 otworów okiennych nowopowstałych nie jest zamurowany. Przedłożony projekt zamienny, uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków, nie przewidywał w poziomie poddasza otworu okiennego. Wykonanie 4 otworów okiennych, które znajdują się w odległości od 1,83 m do 2,90 m od granicy z działką sąsiednią, oraz usunięcie wypełnienia w okienku na poddaszu narusza zatem przepisy techniczno-budowlane, określone w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Budynki powinny być bowiem sytuowane w odległości nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych oraz drzwiowych w stronę działki sąsiedniej. S. G. odwołał się od tej decyzji, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu przekroczenie granic uznania administracyjnego, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) przez wskazanie, że zachodzi konieczność zamurowania otworów okiennych w przedmiotowym budynku oraz nieustalenie przez organ jednoznacznie wszystkich okoliczności sprawy, do czego był on zobowiązany na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 tejże ustawy. W ocenie skarżącego organ zastosował niewłaściwie § 12 ust. 5 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Ponadto, organ nie uwzględnił wysokiego poziomu wilgotności wewnątrz budynku, który należy do skarżącego. Wybicie okien było w tym wypadku koniecznością. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był wobec tego przeprowadzić ekspertyzę sanitarną dotyczącą wpływu braku wentylacji i cyrkulacji powietrza. Organ nie wyjaśnił także dlaczego w budynku na działce sąsiedniej znajdują się otwory okienne mimo niezachowania odległości 8 m między tym budynkiem a budynkiem skarżącego (zgodnie z przepisami wcześniej obowiązującymi). Zdaniem skarżącego znowelizowane rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku, w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 maja 2004 roku, nie przewiduje przypadku, gdy budynek posadowiony został nierównolegle do granicy. Tym samym organ nie zbadał tej kwestii, jak i nie poddał analizie wynikającej z tego faktu konieczności zachowania określonych przez ustawodawcę odległości. Przepisy pozwalają natomiast lokować budynki w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, jednakże nie mniejszej niż 1,5 m, jeżeli spełnione są określone warunki. Jeden z nich nakazuje uwzględnić rozmiary działki nie precyzując, jak rozumieć tę przesłankę. Oznacza to, że istnieje możliwość usytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub przy granicy, czego jednak nie zbadał w ogóle organ I instancji. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty podniesione przez skarżącego są niezasadne. Sprawa została bowiem wnikliwie i dokładnie zbadana przez organ I instancji. Należy też podkreślić, że podstawą wydania nakazu usunięcia otworów było naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku, a nie jak twierdzi skarżący § 12 ust. 5 cytowanego rozporządzenia. Zarzut niezachowania 8 m odległości wynika natomiast z § 12 ust. 7 tego rozporządzenia i dotyczy budynków gospodarczych oraz inwentarskich. Natomiast z ekspertyzy E. P. wynika, że budynek mieszkalny, zlokalizowany na działce nr [...] od strony dobudówki, oddalony jest od granicy działki na 4 m. Przyczyna niezachowania odległości dotyczy zatem działki nr [...]. Trzeba zauważyć, że podnoszona kwestia ekspertyzy sanitarnej nie dotyczy przedmiotowego postępowania w sprawie samowoli, lecz odnosi się do warunków technicznych obiektu. Obowiązek utrzymania budynku w odpowiednim stanie technicznym obciąża przede wszystkim właściciela, który w myśl art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego jest zobowiązany do uiszczenia kosztów takiej ekspertyzy. Przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było natomiast wadliwe określenie podstawy prawnej w jego decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, regulujący kwestię doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ ten nakazał skarżącemu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego. Podstawą prawną takiego obowiązku jest natomiast art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powołując się nadto na art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy organ nie określił terminu na wykonanie robót budowlanych, mających na celu osiągnięcie zgodności z prawem. Ponadto, organ I instancji zmienił przedmiot postępowania bez zawiadamiania o tym stron. Z protokołu z dnia [...] listopada 2010 roku wynika, że organ na prośbę G. W. rozszerzył zakres przedmiotowy sprawy o otwór okienny usytuowany w ścianie na poziomie drugiej kondygnacji. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do akt załączyć materiały zgromadzone w sprawie o sygn. [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2011 roku S. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie opisanej powyżej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono organom przekroczenie granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji naruszenie art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego przez wskazanie, że zachodzi konieczność zamurowania otworów okiennych w omawianym budynku, oraz nieustalenie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności niezbadanie przyczyny wybicia otworów okiennych w poruszanym budynku, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył swoją argumentację, zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414). Z zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w przedmiocie legalności wykonania otworów okiennych na I piętrze budynku, znajdującego się na ul. M. w P. (k. 1 akt administracyjnych). W protokole kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2010 roku stwierdzono, iż w ścianie bocznej budynku od strony nieruchomości przy ul. M., na I piętrze zostały wykonane cztery otwory okienne o wymiarach 0,56 m x 0,82 m (k. 9-10 akt administracyjnych). Okna te umieszczone są na wysokości 1,83 m od poziomu podłogi. Opisane prace według oświadczenia S. G. wykonano w sierpniu 2010 roku. Polegały one na rozkuciu ściany zewnętrznej z cegły i osadzeniu stolarki okiennej przy użyciu istniejących nadproży. Skarżący oświadczył zarazem, iż nie uzyskał w tej mierze pozwolenia na budowę. Trzeba zatem zauważyć, że takie prace organy administracji publicznej trafnie zakwalifikowały jako wykonanie przebudowy. Według art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez zwrot przebudowa trzeba rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, m.in.: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy liczby kondygnacji. Prac podjętych przez skarżącego nie można natomiast ująć jako remontu, gdyż ich celem nie było odtworzenie stanu poprzedniego, lecz właśnie wytworzenie nowego stanu w związku z podnoszoną przez niego nadmierną wilgocią panującą w budynku. Trzeba też zauważyć, że przebudowa zalicza się w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane do robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy przeprowadzanie robót budowlanych można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z cytowanego wyżej protokołu z dnia [...] października 2010 roku wynika jednak, iż skarżący nie posiadał koniecznego pozwolenia na budowę. Wobec tego, jak trafnie wskazały organy, należało zastosować odpowiedni tryb postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 51 ust. 1 wymienionej ustawy organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo (3) w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego powyższe przypisy stosuje się też odpowiednio do tych przypadków, gdy roboty budowlane zostały już wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd pragnie zarazem wskazać, iż podziela w argumentację organu II instancji, zawartą w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 roku, odnośnie właściwej podstawy prawnej nałożonego na skarżącego obowiązku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się bowiem w swojej decyzji na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem w sentencji decyzji organu I instancji został sformułowany dla skarżącego nakaz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, co wyczerpuje opis z art. 51 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Słuszna także jest uwaga Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż organ I instancji, wbrew brzmieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, nie zakreślił skarżącemu terminu do wykonania nałożonego obowiązku. Zgodzić należy się także z uwagami organu odwoławczego co do wadliwego rozszerzenia zakresu przedmiotowego toczącego się postępowania. Jak już powyżej wskazano, postępowanie to dotyczyło kwestii legalności wykonania czterech otworów okiennych na I piętrze budynku przy ul. M. Wyrażenie natomiast przez G. W. woli rozszerzenia postępowania o kwestię zbadania zgodności z prawem okna znajdującego się na poddaszu nie może automatycznie modyfikować przedmiotu sprawy. Jeżeli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż takie rozszerzenie jest zasadne to powinien był o tym zawiadomić strony. Skoro art. 61 § 4 kpa zobowiązuje organy do powiadomienia o wszczęciu postępowania, to tym bardziej należy uznać, że obowiązek taki odnosi się do zmiany (rozszerzenia) przedmiotu toczącego się postępowania. Odnosząc się z kolei do zarzutów podnoszonych w skardze należy stwierdzić, że w ocenie Sądu okazały się one nietrafne. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy nadzoru budowlanego nie powoływały się w swoich rozstrzygnięciach na § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Przepis ten dotyczy bowiem m.in. okapów, gzymsów, balkonów lub daszków i innych elementów zewnętrznych budynku, jak również okien umieszczonych w dachu lub połaci dachowej. Z materiału zebranego w niniejszej sprawie wynika, iż otwory okienne zostały wykonane w ścianie, w tym na poddaszu. Stan faktyczny nie wyczerpał więc opisu zawartego w cytowanym wyżej przepisie rozporządzenia. Organy nadzoru budowlanego trafnie natomiast powołały się na § 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Wedle tego przepisu budynek powinien być tak usytuowany by ściana z otworami okiennymi znajdowała w odległości co najmniej 4 m od granicy z sąsiednią działką. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż odległość ta wynosi tylko 2,83 m – 2,90 m. Z tej perspektywy nie ma zatem możliwości by wykonanie tych otworów okiennych przez skarżącego pozostawało w zgodności z prawem. Natomiast konieczność zachowania odległości 8 m od ściany budynku sąsiedniego odnosi się na mocy § 12 ust. 6 cytowanego rozporządzenia do budynków inwentarskich lub gospodarczych. Do tych jednak nie zalicza się ani budynek skarżącego, ani budynek należący do jego sąsiada. Tym samym przepis ten nie mógł w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania. Argument ten zresztą podniesiony został przez skarżącego w odniesieniu do ściany z otworami okiennymi w budynku na działce sąsiedniej – nie ten budynek jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania, nadto skarżący sam przyznaje, iż znajduje się on w odległości 4 metrów od granicy z jego działką, natomiast budynek skarżącego tej odległości nie zachowuje. Trzeba ponadto zauważyć, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło kwestii zgodności z prawem wykonania otworów okiennych w budynku przy ul. M. w P. Tym samym rolą organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy skarżący rzeczywiście dopuścił się samowoli budowlanej, a nie badanie aktualnego stanu technicznego budynku stanowiącego własność S. G. Ta kwestia może natomiast być przedmiotem odrębnego postępowania. Należy jednak podkreślić za Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż utrzymanie odpowiednich warunków sanitarnych w budynku należy do obowiązków właściciela obiektu. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu odpowiada prawu, a sformułowane w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270).