III SA/Lu 184/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Małgorzata Fita, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2010 roku nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz J.K. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] odmawiającą przyznania J.K. dodatku mieszkaniowego na pokrycie wydatków związanych z lokalem. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) przysługuje on "innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem", przy czym te dwie przesłanki musza występować łącznie, aby można było skutecznie ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. J.K. zamieszkuje w lokalu przy ul. T. [...] na podstawie nieodpłatnej służebności, osobistej polegającej na prawie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, ustanowionej w oparciu o umowę darowizny w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] przez obdarowanego M. K. (wnuka J.K.). Służebność mieszkania stanowi tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego lecz nie uprawnia do przyznania dodatku mieszkaniowego. Z istoty służebności wynika bowiem, prawo uprawnionego do korzystania w określonym zakresie z cudzej rzeczy, co oznacza, iż uprawniony nie jest obowiązany ponosić jakichkolwiek kosztów na rzecz właściciela rzeczy obciążonej służebnością osobistą. Zatem J.K. nie ma obowiązku ponoszenia kosztów z tytułu zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła J.K. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji z uwagi na naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu podniosła, że organy błędnie przyjęły, że użytkowanie lokalu na podstawie prawa służebności nie daje prawa do korzystania z prawa do dodatku mieszkaniowego, gdyż zwalnia uprawnionego od ponoszenia na własny rachunek wydatków. Wskazała na naruszenie art. 6 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez nieuwzględnienie zapisów umowy użyczenia ww. lokalu mieszkalnego zawartej w dniu [...] lutego 2010 r. pomiędzy J.K. a M.K., w której strony ustaliły, że J.K. zobowiązała się do ponoszenia wszelkich kosztów związanych z eksploatacją powyższego lokalu. W ocenie skarżącej organy naruszyły również szereg przepisów postępowania m.in.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 78, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również nieprzeprowadzenie przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy w odwołaniu od decyzji J.K. oświadczyła, że samodzielnie ponosi koszty utrzymania mieszkania czego dowodem jest książeczka opłat mieszkaniowych (wystawiona na jej nazwisko), której wpisy potwierdzają ponoszone wydatki. Zdaniem skarżącej fakt, że użytkuje ona lokal na podstawie nieodpłatnej dożywotniej osobistej służebności nie przesądza o opłatach związanych z jego eksploatacją i zaspokajaniu osobistych potrzeb życiowych. Bezpłatność użytkowania w przypadku skarżącej oznacza, że nie ponosi ona wobec właściciela lokalu opłat typu czynszowego (renta od kapitału, podatki, remonty). Podkreśliła, że decydującą i wiążącą także organy administracji publicznej przy wykładni omawianej umowy ma wola umawiających się stron. Tymczasem organy administracji publicznej oparły się na zapisach umowy darowizny lokalu mieszkalnego przy ul. T. [...] z pominięciem umowy użyczenia tego lokalu, w oderwaniu od woli umawiających się stron. W odpowiedzi na skargę organ przytoczył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Kwestię zasad i tryb przyznawania dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U Nr 71, poz. 734 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4 przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. W sprawie bezsporne jest, że aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2010 r. J.K. darowała wnukowi M.K. należące do niej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. T. pod nr [...]. Zgodnie z treścią § 10 powyższego aktu notarialnego M.K. oświadczył, że na nabytej nieruchomości ustanawia nieodpłatnie na rzecz skarżącej – dożywotnią osobistą służebność, polegającą na prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Jednocześnie określono, że ciężary związane z własnością przedmiotowego lokalu, jak również koszty zarządu nieruchomością wspólną od dnia sporządzenia aktu ponosić będzie nabywca. Na podstawie tej umowy nabywca wnosi o dokonanie wyodrębnienia z księgi wieczystej KW [...] do nowej księgi wieczystej lokalu mieszkalnego nr [...] (...) wraz z wpisem w nowo założonej księdze: wpisu własności na swoją rzecz (§ 14 ust. 1) oraz wpisu na rzecz J.K. - dożywotniej osobistej służebności, polegającej na prawie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym – zgodnie z § 10 tego aktu (§14 ust. 3). Tego samego dnia tj. [...] lutego 2010 r., M.K. zawarł umowę użyczenia przedmiotowego lokalu z J.K., która oświadczyła, że zobowiązuje się ponosić wszelkie koszty związane z eksploatacją powyższego lokalu. Organy ustaliły, że J.K. przysługuje tytuł prawny do zajmowania lokalu przy ul. T. w postaci umowy darowizny ustanawiającej nieodpłatną dożywotnią osobistą służebność mieszkania polegającą na prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym wywodząc jednocześnie, że stanowi ona tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego lecz nie uprawnia do przyznania dodatku mieszkaniowego. W ocenie organów z istoty służebności wynika bowiem, że J.K. nie ma obowiązku ponoszenia kosztów z tytułu zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, co stanowi przesłankę do odmowy przyznania jej wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. Odnosząc się do powyższego twierdzenia należy podnieść, że służebność polega na korzystaniu w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej (art. 285 § 1 k.c.), w tym przypadku obejmującej pomieszczenia mieszkalne. Na treść służebności mieszkania składa się przede wszystkim uprawnienie osoby fizycznej do korzystania z budynku (mieszkania, lokalu) znajdującego się na cudzej nieruchomości w celach mieszkalnych. W doktrynie wskazuje się, że korzystanie z pomieszczeń może polegać na samodzielnym zajmowaniu określonych izb przez mającego służebność albo na zajmowaniu ich wspólnie z właścicielem budynku lub jego domownikami, za czym przemawia art. 908 § 2 k.c., który dopuszcza ustanowienie służebności mieszkania w ramach umowy o dożywocie. Szczegółowe dane odnośnie zakresu służebności powinny zostać umieszczone w umowie kreującej służebność; w razie luk i niejasności znajdzie bowiem zastosowanie art. 298 k.c., zgodnie z którym zakres służebności osobistej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według osobistych potrzeb uprawnionego z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego i zwyczajów miejscowych. Powstanie służebności osobistej wiąże się z powstaniem pomiędzy właścicielem nieruchomości obciążonej a uprawnionym stosunków o charakterze obligacyjnym, dotyczących sposobu wykonywania służebności, a także rozliczeń między nimi. Do wzajemnych stosunków między mającym służebność mieszkania a właścicielem nieruchomości obciążonej, zgodnie z art. 302 § 2 k.c., stosuje się odpowiednio przepisy o użytkowaniu przez osoby fizyczne. Użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym uregulowanym przepisami art. 252-284 k.c. Jego istotą jest uprawnienie do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Użytkowaniem może być obciążona rzecz ruchoma, nieruchomość. Użytkowanie powstaje wyłącznie w drodze umowy stron, jest prawem niezbywalnym, ściśle związanym z osobą na rzecz której je ustanowiono, w związku z tym wygasa ze śmiercią użytkownika, jeżeli jest nim osoba fizyczna oraz z chwilą ustania bytu osoby prawnej. Dopuszczalne jest ustanowienie prawa użytkowania zarówno za wynagrodzeniem, jak i bezpłatnie (bez wynagrodzenia dla właściciela rzeczy). Przy czym od odpłatności za ustanowienie prawa użytkowania odróżnić trzeba obowiązek ponoszenia ciężarów, które zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki powinny być pokrywane z pożytków rzeczy, dokonywanie nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy. Powyższe kwestie uregulowane zostały w art. 258-260 k.c., nakładając określone obowiązki na użytkownika. A zatem, uprawniony ze służebności obowiązany jest zachować substancję pomieszczeń objętych wykonywaniem służebności oraz dotychczasowe ich przeznaczenie (art. 267 § 1 k.c.), z tym że wolno mu zakładać w pomieszczeniach nowe urządzenia w takich granicach jak najemca (art. 268 k.c.). Ma obowiązek dokonywania napraw i innych nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy, a o potrzebie innych nakładów obowiązany jest niezwłocznie zawiadomić właściciela i zezwolić mu na dokonanie potrzebnych robót (art. 260 § 1 k.c.). Wyliczone uprawnienia i obowiązki skierowane są w pierwszym rzędzie do osoby, której służebność przysługuje, a także do jej domowników jako osób współuprawnionych do korzystania z mieszkania. Stronom wolno jednak odmiennie ukształtować rozkład ciężarów związanych z rzeczą. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do obciążeń użytkownika należy zaliczyć podatki i inne ciężary publiczne, obowiązkowe ubezpieczenia majątkowe. W przypadku prawa użytkowania lokalu mieszkalnego do tej kategorii dołączyć trzeba opłaty eksploatacyjne związane z korzystaniem z lokalu. Mając na uwadze przytoczone uregulowania Sąd nie podziela argumentacji organu, że zapis aktu notarialnego o ustanowieniu nieodpłatnie na rzecz skarżącej – dożywotniej osobistej służebności mieszkania, należy uznać za nie budzący wątpliwości co do woli stron umowy i poprzestać tylko na literalnym brzmieniu aktu notarialnego. W dniu [...] lutego 2010 r. strony zawarły umowę, w której J.K. oświadczyła, że zobowiązuje się ponosić wszelkie koszty związane z eksploatacją powyższego lokalu. W tej sytuacji obowiązkiem organów było wyjaśnienie rzeczywistej woli stron, jak zamierzały ukształtować wzajemne stosunki między właścicielem a użytkownikiem lokalu. W tym celu należało przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia w jednoznaczny sposób, istotnej zdaniem Sądu w niniejszej sprawie kwestii, kto faktycznie ponosił koszty utrzymania przedmiotowego lokalu. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób pozwalający wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, w szczególności ustalić czy rzeczywiście zaistniały przesłanki do odmowy skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. Nie uzasadniły również w wystarczający i przekonujący sposób swoich decyzji, czym naruszyły art. 11 i 107 § 3 k.p.a., całkowicie pomijając fakt istnienia umowy z dnia [...] lutego 2010 r. zawartej pomiędzy J.K. a M.K. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzeczono jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 uzasadnia przepis art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów na rzecz skarżącej składa się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.