II SA/Op 244/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie statusu bezrobotnego i odmowy przyznania statusu bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Głubczyckiego z dnia [...], nr [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w pkt 1 została uchylona. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia [...], nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania a dotyczącą uchylenia przyznanego H. W. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku oraz jego utracie i orzeczeniu o odmowie przyznania jej statusu bezrobotnej. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2011 r., Starosta Głubczycki powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 149 § 1 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie: 1. zakończonej decyzją ostateczną Starosty Głubczyckiego z dnia 2 października 2007 r., nr [...], przyznającą H. W. status osoby bezrobotnej od 2 października 2007 r. oraz prawo do zasiłku od 10 października 2007 r., 2. utraty statusu bezrobotnej oraz prawa do zasiłku od dnia 12 kwietnia 2008 r. z powodu nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego – orzeczonej decyzją ostateczną Starosty Głubczyckiego z dnia 17 czerwca 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 20 stycznia 2011 r. wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi w dniu wydania w/w decyzji, bowiem Sąd Okręgowy w Opolu - V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych poinformował Urząd Pracy, że w okresie posiadania statusu bezrobotnej i pobierania zasiłku, H. W. była właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,14 ha. Starosta Głubczycki, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. postanowił uchylić 1. decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia 2 października 2007 r., nr [...], o przyznaniu H. W. statusu osoby bezrobotnej od 2 października 2007 r. oraz prawo do zasiłku od 10 października 2007 r., 2. decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia 17 czerwca 2008 r., nr [...] o utracie przez H. W. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku od dnia 12 kwietnia 2008 r., z powodu nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego Jednocześnie powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a, art. 2 ust.1 pkt 2 lit d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 414 ze zm.) orzekł o odmowie przyznania H. W. statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 października 2007 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że strona zarejestrowała się w dniu 2 października 2007 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. W dniu rejestracji złożyła oświadczenie w części "C" karty rejestracyjnej, że nie jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych pow. 2 ha przeliczeniowych i pod tym oświadczeniem złożyła własnoręczny podpis. Organ zaakcentował, iż w dniu 20 stycznia 2011 r., Powiatowy Urząd Pracy w Głubczycach otrzymał pismo z Sądu Okręgowego w Opolu, sygn. akt [...], informujące, że H. W. w okresie posiadania statusu bezrobotnej oraz prawa do zasiłku była właścicielem gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 4,14 ha, co potwierdza załączony do pisma Akt własności ziemi oraz Akt notarialny z dnia 28 maja 2010 r., dot. darowizny posiadanego gospodarstwa na rzecz brata Z. D. Podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy o promocji (...), bezrobotnym nie może być osoba, która jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. W., opisując stan faktyczny sprawy i akcentując, iż nie miała świadomości, że jest właścicielem nieruchomości rolnej a ta okoliczność "została ujawniona z chwilą uporządkowania spraw spadkowych po zmarłej mamie (...) 24.04.2009r." Podkreśliła, że nie zajmowała się gospodarstwem, nie ma wiedzy na ten temat, nie uiszczała żadnych zobowiązań wynikających z tego tytułu, nie była informowana przez urzędy czy też sąd o fakcie posiadania gruntów rolnych. Zapisy w dokumentach o prawie do spornej nieruchomości są dokonane na jej nazwisko panieńskie, tj. D. Dodała, że Akt własności ziemi pochodzi z 1970r. i wówczas miała 13 lat, a zatem nie mogła zostać właścicielem tej nieruchomości rolnej. Ponadto nie posiada wykształcenia rolniczego, nigdy nie zajmowała się gospodarstwem lecz wyłącznie pracą zawodową, pełniąc różne funkcje. Wojewoda Opolski, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 7, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy o promocji zatrudnienia (...), decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił zwięzły stan sprawy oraz przywołał brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, iż niewiedza strony w przedmiocie posiadania nieruchomości rolnych nie zmienia faktu, że w świetle przedłożonych dokumentów, w dniu rejestracji była ona właścicielem nieruchomości rolnej o pow. 4,14 ha. Dodał, że nie jest uprawniony do badania autentyczności podpisów znajdujących się na dokumentach urzędowych. Z kolei, przywołując wyrok NSA z dnia 5 października 1994r., organ podał, iż argument dotyczący niepobierania pożytków z nieruchomości rolnej nie stanowi podstaw do uchylenia decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła H. W. wnosząc o jej uchylenie. W motywach skargi powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, akcentując, że nigdy nie uprawiała i zysków nie czerpała z użytków rolnych. Nie posiada wykształcenia rolniczego. Nie opłacała podatku rolnego i nie otrzymywała (przez okres 40 lat) korespondencji w sprawie gospodarstwa rolnego. "Budynek mieszkalny wraz z obejściem jest w dużej części zawalony ogrodzenia murowanego już nie ma na tym miejscu rosną chaszcze i drzewa." Pole uprawiali i nadal uprawiają mieszkańcy wsi, gdzie skarżąca nigdy nie mieszkała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. skarżąca zaakcentowała, że nigdy nie uprawiała pola, a nawet nie wiedziała, że jest jego właścicielką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w części, opisanej w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie decyzja jest prawidłowa. Na wstępie rozważań zasadnym staje się przypomnieć, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji toczyło się w trybie wznowieniowym. Zauważyć w związku z tym należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1 lub 145a § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Postępowanie bowiem wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (a także określonymi postanowieniami). Granice natomiast postępowania wznowieniowego wyznacza zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji (postanowienia). O ile w postępowaniu zwykłym, głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Podkreślić trzeba, że granice postępowania wznowieniowego wyznaczone są zakresem treści ostatecznej decyzji, a zatem organ administracyjny musi rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była już wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta decyzją. Postępowanie wznowieniowe ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w pkt 1-8 art. 145 § 1 K.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Stosownie do art. 151 § 1 K.p.a., w zależności od stwierdzenia przez organ istnienia lub nie podstaw określonych w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a., postępowanie wznowieniowe kończy się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (pkt 1) bądź uchyleniem tej decyzji i wydaniem nowej rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2), ewentualnie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2). W świetle powyższego odnotować przyjdzie, iż postępowanie wznowieniowe jest w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa -2008 r., s. 641). Uwzględniając poczynione rozważania o charakterze ogólnym stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie właściwie organ wznowił postępowanie w formie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a., w stosunku do dwóch decyzji ostatecznych. Właściwie również orzekł, na zasadzie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., co do pierwszej decyzji, tj. z dnia 2 października 2007 r. o uznaniu H. W. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla skarżącej. Organ bowiem w zaskarżonej decyzji uchylił tę decyzję i orzekł o odmowie przyznania skarżącej statusu bezrobotnej, prawidłowo wykazując, że na dzień rejestracji nie spełniała ona warunku do przyznania jej statusu osoby bezrobotnej i tym samym prawa do zasiłku, z uwagi na to, iż w tym czasie - od 1976 r. do 2010 r. - była właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 4, 14 ha (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm. - zwanej dalej ustawą). Okoliczność ta nie była znana organowi w dacie wydawania decyzji ostatecznej, stąd po jej ujawnieniu, a konkretnie po przesłaniu informacji przez Sąd Okręgowy w Opolu, organ zasadnie wszczął postępowanie wznowieniowe wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Postępowanie wznowieniowe zostało zakończone prawidłowo, co do decyzji z dnia 2 października 2007 r. w przedmiocie przyznania statusu bezrobotnej, bowiem na zasadzie powołanego wyżej art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. organ uchylił tę decyzję i odmówił przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej, a zatem wydał nowe rozstrzygnięcie o istocie sprawy, mając na uwadze ustalony stan faktyczny oraz odnosząc się do zarzutów skarżącej. Nieprawidłowo natomiast organ pierwszej instancji zakończył prowadzone postępowanie wznowieniowe, co do decyzji ostatecznej z dnia 17 czerwca 2008 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z powodu nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Z kolei, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżącej utrzymał w mocy tę wadliwą decyzje organu pierwszej instancji. Dlatego też, raz jeszcze powtórzyć trzeba, że organ administracji publicznej podejmując decyzję w następstwie wznowionego postępowania, nie może wykraczać poza ramy orzekania wyznaczone wyraźnie treścią art. 151 K.p.a. Organ wznawiając postępowanie zakończone decyzją ostateczną - na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - nie ma swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania wznowieniowego, bowiem ograniczenie wypływa z dyspozycji art. 151 K.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., gdy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. organ stwierdzi, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji ostatecznej, z powodu zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a, wówczas nie tylko uchyla decyzję dotychczasową, ale jednocześnie wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. jest jedną decyzją, która posiada w rozstrzygnięciu dwa elementy, tj. uchyla decyzję ostateczną i rozstrzyga (na nowo) sprawę. Wyłączona jest zatem możliwość wydania decyzji wznowieniowej, w której organ ogranicza się tylko do uchylenia decyzji ostatecznej bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji weryfikując w trybie wznowieniowym decyzję ostateczną z dnia 17 czerwca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekł wyłącznie o jej uchyleniu. Organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwą decyzję z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., która pomija drugi niezbędny element rozstrzygnięcia co do "istoty sprawy" Skoro decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. ograniczyła się do uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia 17 czerwca 2008 r., stąd rozstrzygnięcie obu organów orzekających w niniejszej sprawie, co do tej decyzji należało uznać za wadliwe, bowiem w wyniku wznowienia postępowania została wydana decyzja nie przewidziana w przepisach procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 722/09, LEX nr 597809; wyrok NSA z 26 września 2007 r., I OSK 1926/06, LEX nr 441107). W tym miejscu podnieść też należy, że organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Jednakże w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie skorzystał z przywołanego wyżej uprawnienia. Opisane uchybienie, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnotować również trzeba, że omawiany przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiący o obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy nie odnosi się wyłącznie do rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem obejmuje ono również rozstrzygniecie niemerytoryczne - umorzenie postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa - 2008 r., s. 701). Nie może ujść uwadze organu, że wznowienie postępowania oznacza powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, z tego względu nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd zauważa, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do treści weryfikowanej decyzji z dnia 17 czerwca 2008 r. i nie nawiązał do przesłanki wznowieniowej w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. - w części odnoszącej się do uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej - orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałej części, odnoszącej się do uchylenia decyzji ostatecznej i orzekającej o odmowie przyznania statusu osoby bezrobotnej, Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części, w jakiej została uchylona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić zawarte w treści niniejszego uzasadnienia wywody dotyczące konieczności prawidłowego zakończenia wznowionego postępowania, co do decyzji z dnia 17 czerwca 2008 r. w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej, odnotowując jego skuteczne wszczęcie postanowieniem z dnia 24 stycznia 2011 r. We wznowionym postępowaniu należy ustosunkować się do przesłanki wznowienia w tej sprawie, a następnie skorzystać z dyspozycji art. 151 K.p.a., wydając decyzję w granicach określonych treścią tego przepisu.