VII SA/Wa 1173/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2009r., nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...], z dnia [...] października 2003 r., znak: [...], nakazującej M. K. wykonanie rozbiórki elementów wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości D., gm. G. nie objętej zatwierdzoną dokumentacją i pozwoleniem na budowę, w zakresie wykonanej nadbudowy budynku nad dotychczasowym przybudowanym od strony wschodniej garażem oraz nakazującej sporządzenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej) wraz z zestawieniem robót przewidzianych do wykonania w celu zakończenia budowy. Decyzja z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2003 r. była już wcześniej przedmiotem postępowania nieważnościowego, prowadzonego z wniosku M. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 962/05 odrzucił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. uznał, iż ponowne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w stosunku do której zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie, naruszałoby powagę rzeczy osądzonej, a wydana w toku takiego postępowania decyzja obarczona byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Za bezprzedmiotowe należy uznać postępowanie prowadzące do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie kwestia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2003 r., nr [...], rozstrzygnięta została decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. W związku z tym, iż bezprzedmiotowość postępowania istniała już przed jego wszczęciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo umorzył prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu szczebla powiatowego z dnia [...] października 2003 r. Wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. Od wyroku z dnia 27 października 2009 r. skargę kasacyjną wniosła M. K. domagając się jego uchylenia, ewentualnie zmiany i orzeczenia, że decyzja z dnia [...] października 2003r. jest nieważna. Skarżąca zarzuciła wyrokowi sądu I instancji: naruszenie przepisów postępowania - art. 170 i art. 171 p.p.s.a. w związku z uznaniem, iż ponowne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji naruszałoby powagę rzeczy osądzonej, art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. art. 61 § 2 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. , art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. polegające na nie skontrolowaniu przez Sąd prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji i wadliwej ocenie, że przeprowadzone przez ten organ postępowanie administracyjne nie dawało podstawy do zmiany kwestionowanej przez Skarżącą decyzji - mimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na nie wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości powstałych na tle materiału dowodowego oraz naruszeniu zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 523/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] października 2003r. nr [...], nakazującej wykonanie częściowej rozbiórki rozbudowy budynku i równocześnie nakazującej sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, analizując zgodnie z wnioskiem strony jedynie to, czy oparcie tej decyzji na łącznej podstawie prawnej przepisów art. 51 ust. 1 pk 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w ich ówczesnym brzmieniu i zastosowanie równocześnie dwóch przewidzianych nimi środków stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W konkluzji organ administracji stwierdził, że PINB w P. nie naruszył powyższego przepisu, wydając decyzję z dnia [...] października 2003r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jednym z elementów składających się na przedmiot postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji w powyższym ujęciu jest konkretny przepis prawa, który rozpoznający sprawę organ administracji bierze pod uwagę, jako kryterium oceny dokonywanej w oparciu o przepisy art. 156§1 pkt 1-7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na uchwałę z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 w której Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Tego rodzaju przeszkodą przedmiotową byłoby rozważenie przez sąd administracyjny w wyroku oddalającym skargę na decyzję także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. wszczęto z urzędu, zaś strona w wyznaczonym jej terminie złożyła pismo precyzujące zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 48 – 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. nr 156 poz. 1118) przez ich niezastosowanie w sprawie, to rzeczą właściwych organów nadzoru budowlanego było rozważenie, czy zarzut ten był zasadny i zależne od takiej oceny merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji uzasadnionej zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Uznanie zaś, że postępowanie było bezprzedmiotowe i jego umorzenie, naruszało przepis art. 105§1 k.p.a. Dotychczas bowiem organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygały bynajmniej, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] października 2003r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 48 - 49 Prawa Budowlanego. Zatem wyrok sądu I instancji, oddalając w powyższych okolicznościach faktycznych skargę na decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego naruszył przepis art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105§1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190, ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego– stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, a zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 105 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem niniejszej sprawy podlegającej kontroli sądowej jest decyzja z dnia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] czerwca 2009 r. którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] nakazującej M. K. wykonanie rozbiórki elementów wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości D., gm. G. nie objętej zatwierdzoną dokumentacją i pozwoleniem na budowę, w zakresie wykonanej nadbudowy budynku nad dotychczasowym przybudowanym od strony wschodniej garażem oraz nakazującej sporządzenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej) wraz z zestawieniem robót przewidzianych do wykonania w celu zakończenia budowy. Przepis art. 105 § 1 k.p.a., wskazny w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777). Podstawę umorzenia, wszczętego z urzędu, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego stanowiła okoliczność, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. była już przedmiotem postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., którą organ uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2003 r. Zdaniem organów nadzoru budowlanego obu instancji w zaistniałym stanie faktycznym prowadzenie ponownego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji naruszyłoby powagę rzeczy osądzonej. Powyższe stanowisko jest niezasadne. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa – rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii zgodności z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem ocena prawidłowości pod kątem wad kwalifikowanych decyzji kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne (por. B. Adamiak. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Państwo i Prawo 8/2001 str. 35). Jednym z elementów składających się na przedmiot postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji w jest konkretny przepis prawa, który rozpoznający sprawę organ administracji bierze pod uwagę, jako kryterium oceny dokonywanej w oparciu o przepisy art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a. Wprawdzie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] była przedmiotem postępowania nieważnościowego jednakże podlegała badaniu pod kątem prawidłowości zastosowania w sprawie jako łącznej podstawy art. 51 ust. 1 pk 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w ich ówczesnym brzmieniu. Zbadaniu podlegało, czy zastosowanie równocześnie dwóch przewidzianych ww. przepisami środków stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. W konkluzji organ administracji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie naruszył powyższego przepisu, wydając decyzję z dnia [...] października 2003r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Nie można również przyznać, że prawomocne postanowienie Sądu odrzucające skargę na wcześniejszą decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z [...] października 2003r., tworzy dla późniejszego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stan "powagi rzeczy osądzonej". W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Ponadto strona skarżąca sprecyzowała zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 48 – 49 ustawy Prawo budowlane przez ich niezastosowanie w sprawie. Rzeczą właściwych organów nadzoru budowlanego było rozważenie, czy zarzut ten był uzasadniony i w zależności od takiej oceny merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji uzasadnionej zgodnie z wymogami art. 107§3 k.p.a. Uznanie zaś, że postępowanie było bezprzedmiotowe i jego umorzenie, naruszało przepis art. 105§1 k.p.a. We wcześniej przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygały, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] października 2003r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 48 - 49 Prawa Budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy nadzoru budowlanego wezmą pod uwagę wytyczne zawarte w niniejszym wyroku i zbadają decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2003 r. w kontekście rażącego naruszenia przepisów art. 48 – 49 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.1 45§1 pkt 1 lit c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) .