I OSK 790/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 35/11 oddalającego skargę W. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 35/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem skargi wniesionej przez W. S. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie, polegająca na niewydaniu skarżącemu odpisu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego M. S. zlokalizowanego na działce (...) Pismem z 8 grudnia 2010 r. W. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie o przesłanie mu odpisu ww. decyzji, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe żądanie, pismem z 22 grudnia 2010 r. organ nadzoru budowlanego poinformował wnioskodawcę, że decyzja, o której wydanie odpisu wnosi, znajduje się w aktach sprawy wszczętej na jego wniosek. Decyzja ta stanowi materiał dowodowy tej sprawy, a zainteresowany jest stroną tego postępowania i może wobec tego zapoznać się z tym orzeczeniem w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. I dalej organ podał, że żądanie wydania odpisów dokumentów będących częścią materiału dowodowego sprawy, w której wnioskodawca jest stroną, nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej. Nie może strona danego postępowania administracyjnego żądać postępowania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów ww. Kodeksu. Na koniec organ nadzoru budowlanego wskazał, iż nie jest możliwe wydanie żądanego odpisu decyzji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ ten wskazał, iż wnioskodawca może zapoznać się z aktami sprawy, w której znajduje się interesująca go decyzja, od poniedziałku do środy oraz w piątek w siedzibie organu. W dniu 10 stycznia 2011 r. W. S. wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia na bezczynność PINB w Wołominie w sprawie jego wniosku z 8 grudnia 2010 r. Postanowieniem z 15 lutego 2011 r. nr 247/2011 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu ww. zażalenia, uznał wskazane zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu organowi powiatowemu na załatwienie sprawy dot. złożonego wniosku z 8 grudnia 2010 r. o wydanie odpisu decyzji o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego znajdującego się na działce nr (...). W uzasadnieniu orzeczenia MWINB uznał, że zarzut bezczynności PINB w Wołominie jest niezasadny. Wyjaśnił, iż organ powiatowy udzielił pisemnej odpowiedzi wnioskodawcy i pouczył o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 73 i art. 74 k.p.a. Podał przy tym godziny urzędowania i dni tygodnia, kiedy można skorzystać z praw wynikających w ww. przepisów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący – W. S. zawarł żądanie zobowiązania PINB w Wołominie do niezwłocznego udzielenia informacji publicznej i doręczenia mu odpisu decyzji wskazanej we wniosku z 8 grudnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, które przedstawił w piśmie z 22 grudnia 2010 r. Jednocześnie organ dodał, że w dniu 28 lutego 2011 r. W. S. zapoznał się z aktami sprawy, w tym przedmiotową decyzją (tj. tą, której odpisu się domagał). Pismem procesowym z 8 lipca 2011 r. skarżący uzupełnił skargę. Wskazał, że dla niego nie było istotne w jakim trybie uzyska żądany dokument. Skoro załatwienie jego wniosku nie było możliwe w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, to organ winien był jego wniosek załatwić na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem organ nie wydał odpisu żądanego dokumentu, ani nie odmówił jego wydania postanowieniem przewidzianym w art. 74 k.p.a. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż bezczynności organu skarżący upatruje w niedoręczeniu mu odpisu decyzji pozostającej w aktach administracyjnych sprawy, której jest on stroną - tak w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również (wobec treści pisma procesowego z 8 lipca 2011 r.) w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził bezczynności organu mając na względzie przepisy obu ww. ustaw, w tym (z uwagi na okoliczności w tej sprawie występujące i stanowisko skarżącego zaprezentowane w postępowaniu sądowym) ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż skarżący 8 grudnia 2010 r. zwrócił się do organu o doręczenie mu odpisu decyzji powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, a organ pisemnie poinformował wnioskodawcę, że z tym konkretnym aktem administracyjnym może on zapoznać się w trybie uprawnień, jakie przysługują stronom postępowania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazana decyzja stanowi materiał dowodowy sprawy, w której wnioskodawca jest stroną. W takiej zaś sytuacji ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. Dostęp stron postępowania administracyjnego regulowany art. 73 i 74 k.p.a. wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro skarżący jest stroną postępowania, w której aktach pozostaje żądana przez niego decyzja, to odpisu tej decyzji mógł on dochodzić w oparciu o ww. przepisy k.p.a., ale nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uprawnienie strony do żądania odpisu dokumentów wynika z art. 73 k.p.a., a nie z przepisów zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 ww. ustawy przyznał prymat obowiązującym już ustawom, w tym ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, która w Rozdziale 3, w art. 73 i art. 74 reguluje dostęp do akt w toczących się postępowaniach administracyjnych. Stronie postępowania udostępnia się informację na zasadach procesowych. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza w tym względzie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zaś utożsamiać. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo organ uznał, że skarżący nie może otrzymać żądanego przez niego odpisu dokumentu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i o okoliczności tej poinformował skarżącego pismem, albowiem nie miał podstawy prawnej do wydania odmownej decyzji w tym zakresie, w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Prawidłowo przy tym organ powiatowy pouczył skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 73 i art. 74 k.p.a., postępując stosownie do art. 9 k.p.a. Sąd ten wskazał również, iż z akt sprawy, a dokładnie notatki służbowej sporządzonej przez pracownika organu w dniu 28 lutego 2011 r. wynika, iż skarżący we wskazanym dniu zapoznał się z aktami sprawy, której jest stroną i w której zalega interesująca go decyzja o pozwoleniu na budowę budynku. Z notatki tej wynika również, iż skarżący wykonał zdjęcia całości tych akt. W odpowiedzi na skargę organ także wskazał, że skarżący zapoznał się z ww. aktami, w tym interesującą go decyzją. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga na bezczynność PINB w Wołominie jest niezasadna nie tylko w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale i w kontekście przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec zapoznania się przez skarżącego z interesującymi go aktami sprawy (na co wskazuje ww. notatka służbowa), nie można zarzucić organowi bezczynności w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącego z 8 grudnia 2010 r. w trybie przepisów k.p.a. Akta postępowania zostały skarżącemu w całości udostępnione. W trakcie zapoznawania się z nimi skarżący sporządził odpisy interesujących go dokumentów, nie żądał przy tym ich uwierzytelnienia. To zaś oznacza, że organ nie miał powodu, aby zareagować postanowieniem przewidzianym w art. 74 § 2 k.p.a. (zgodnie z którym odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie). Okoliczności, o których mowa w przywołanym przepisie nie miały bowiem miejsca. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W. S. zarzucając mu: 1. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi, mimo niewłaściwego zastosowania w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego okoliczność, że jego wniosek nie może zostać rozpatrzony w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej oraz, że skarżący jest stroną sprawy nie stoi na przeszkodzie w przeprowadzeniu kontroli sądowej czy sprawa została załatwiona w terminie, w trybie uznanym przez organ za właściwy tj. w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego; 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak przedstawienia w uzasadnieniu wyroku ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi skarżącego. Błąd w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji polega na tym, że doszedł on do przekonania, że ustalenie okoliczności, że skarżący posiadał lub mógł posiadać dostęp do pełnych akt administracyjnych jako strona postępowania, co w konsekwencji dawało mu możliwość osobistego przeglądania ww. akt, samodzielnego sporządzania z nich notatek, względnie odpisów jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy takie ustalenie jest co najwyżej relewantne dla oceny okoliczności objętych hipotezą art. 73 § 1 k.p.a., a w żadnym w wypadku w zakresie okoliczności objętych hipotezą art. 73 § 2 k.p.a. tj. wówczas kiedy przedmiotem żądania skarżącego było wydanie przez organ z akt sprawy odpisu, co miało miejsce w tej sprawie. W oparciu o wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze, że niniejsza skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 182 §2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja opisana w omawianym przepisie ma miejsce w sprawie niniejszej, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarżący we wniesionej skardze kasacyjnej stoi na stanowisku, iż będąc stroną postępowania administracyjnego, przysługuje mu uprawnienie do uzyskania od organu informacji pozostającej w aktach administracyjnych, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z jednoczesnym pominięciem uprawnień jakie przysługują stronom postępowania, wynikającym z k.p.a. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z założeniami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy informacją publiczną podlegającą udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych tej ustawie, jest każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa ta w art. 1 ust. 2 stanowi jednak, iż jej uregulowania nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych. Wynika to z ogólnego, uniwersalnego charakteru norm w niej zawartych i zasady jawności życia publicznego (vide J. Piechocki, B. Sadowski "Jawne nie dla wszystkich", Rzeczpospolita 2004/8/24, Lex nr 44454/1, G. Wierczyński, glosa do wyroku NSA z 19.12.2002 r., II SA 3301/02, GSP – Przegląd Orzecznictwa 2005/1-2/7, Lex nr 48368/1). Ponadto wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, iż skarżący, którego status strony oraz uprawnienia wynikają z art. 28 oraz 73 §1 k.p.a. i stanowią przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, nie jest uprawniony do wystąpienia z żądaniem dostępu do akt sprawy administracyjnej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uprawnienie strony do żądania wglądu do akt postępowania i sporządzania z nich notatek i odpisów wynika z art. 73 k.p.a., nie zaś z konstrukcji prawnych, zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zdecydował się przyznać prymat obowiązującym już ustawom, a w tym przypadku k.p.a., który w rozdziale 3, w art. 73 i 74 reguluje dostęp do akt w toczących się postępowaniach administracyjnych. Z uwagi na wyraźnie określony w tych przepisach tryb udostępniania akt i odpisów znajdujących się w aktach sprawy, nie budzi wątpliwości, że stronie danego postępowania administracyjnego udostępnia się informacje na zasadach procesowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajdzie jedynie zastosowanie w sytuacji, gdy z żądaniem udostępnienia informacji wystąpi osoba niebędąca stroną postępowania, zatem niedysponująca odrębnym trybem dostępu na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 194/08 (niepublikowanym) stwierdził, iż kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać (zob. także wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06, niepublikowany). Z powyższego stanowiska wynika również, że tym bardziej za niezasadny należy uznać wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowany już posiada. Jak wynika bowiem z akt sprawy (w tym odpowiedzi na skargę organu), skarżący zapoznał się z aktami sprawy, której jest stroną i w której znajduje się żądana informacja. W takim przypadku kwestia dostępu skarżącego do żądanych informacji jest bezprzedmiotowa, bowiem skarżący nie zmierza do uzyskania pewnych wiadomości, lecz ewentualnie potwierdzenia (sprawdzenia) wiadomości już mu znanych. Żądanie skarżącego nie znajduje więc oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zarzuty skargi kasacyjnej pod adresem zaskarżonego wyroku należy uznać za nieusprawiedliwione. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §2 p.p.s.a.