IV SA/Wa 721/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej "upzp", art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 tj. ze zm.), zwanej dalej "udp" oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 16 listopada 2010 r. Wójt Gminy T. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali serwisu maszyn budowlanych z lakiernią i częścią socjalną, myjni płytowej, basenu wód opadowych oraz pylonu reklamowego na działce ew. nr [...] położonej w obrębie S. przy drodze ekspresowej S[...] oraz przy drodze krajowej nr [...]. 2. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. 3. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła M. Sp. z o.o., zwana dalej "Spółką". 4. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na objętej wnioskiem działce ew. nr [...], znajdującej się poza terenem zabudowy, jest obecnie prowadzona działalność gospodarcza i działka ta ma zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez zjazd publiczny z dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...]. Dlatego też, przyjęte rozwiązanie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy stanowiące, że obsługa komunikacyjna dobywałaby się na dotychczasowych zasadach nie budzi zastrzeżeń organu uzgadniającego. Powodem odmowy uzgodnienia z uwagi na fakt, iż lokalizacja jakichkolwiek obiektów budowlanych na niezabudowanej części działki jest niedopuszczalna, gdyż niezachowana byłaby minimalna odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni projektowanej łącznicy z drogi krajowej S[...] do krajowej nr [...], wynosząca zgodnie z art. 43 ust. 1 lp. 2 udp 40 m poza terenem zabudowy. Zauważono, że na proces realizacji inwestycji drogowej składa się planistyczne wyodrębnienie drogi, prawne wyodrębnienie drogi, budowlane wyodrębnienie drogi oraz zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Dalej wskazano, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej przesądza o wyodrębnieniu planistycznym drogi, czyli o jej przebiegu, a także o parametrach technicznych, wyodrębnieniu prawnym drogi publicznej, tj. ustaleniu, że właścicielem nieruchomości drogowej jest podmiot publicznoprawny mający cywilną osobowość prawną oraz o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych. Stwierdzono, że droga podlega ochronie (ratio legis art. 43 udp), najwcześniej gdy się da, tj. już w momencie wejścia do obrotu prawnego decyzji zezwalającej na lokalizację inwestycji drogowej, kiedy znany jest przebieg drogi i jej parametry techniczne. Skoro w niniejszej sprawie funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wojewody [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji pn. "budowa Zachodniej Obwodnicy Miasta [...] w ciągu krajowej nr S[...] na odcinku Z. – autostrada A[...] I w ciągu drogi krajowej S[...] w rejonie węzła G. autostrady A[...], ETAP I – S[...] od węzła S. – km 13 + 068,00 do węzła G. – km 25 + 693,57 oraz S[...] w rejonie węzła G. od km 0 + 000,00 do km 1 + 605,00 o łącznej długości 14,23 km", to udzielenie zezwolenia na lokalizację planowanej przez stronę inwestycji oznaczałoby naruszenie art. 43 ust. 1 lp. 2 udp. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka postanowieniu zarzuciła: a) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia sprawy i dokonanie właściwej oceny prawnej aktu organu I instancji; b) naruszenie art. 79 § 1 i art. 81 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia dowodu z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 nr [...] oraz poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności w postaci odległości planowanej przez skarżącą inwestycji od krawędzi planowanej drogi, bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do dowodu z tego projektu; c) art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 i 5 udp oraz w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 tj. ze zm.), zwanej dalej "specustawą" i w zw. z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 tj. ze zm.), dalej jako "pb" poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na: - utożsamieniu działki wydzielonej pod budowę drogi (pasa drogowego) z samą budowlą na niej zrealizowaną (czyli drogą) i uznaniu, że określone w art. 43 ust. 1 udp odległości powinny być liczone już od granicy pasa drogowego, a nie od krawędzi jezdni, tj. części wybudowanego obiektu budowlanego, jakim jest droga, - uznaniu, że istnieniu drogi i jej ochronie można mówić już od chwili wydania ostatecznej decyzji zezwalającej na jej realizację, podczas gdy ochronie na podstawie art. 43 ust. 1 udp podlega wyłącznie istniejący obiekt budowlany oddany do użytkowania, - uznaniu, iż do zastosowania art. 43 ust. 1 udp wystarczające jest obliczenie odległości zamierzonej przez stronę inwestycji od krawędzi jezdni zaznaczonej na projekcie budowlanym drogi, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż odległości, o których mowa w tym przepisie powinny być liczone od krawędzi jezdni istniejącej. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazano, że kluczowe znaczenie dla wykładni art. 43 ust. 1 udp ma definicja drogi, którą zgodnie z art. 4 pkt 2 jest budowla wraz z obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowana w pasie drogowym. W świetle przepisów pb droga jako budowla jest obiektem budowlanym. Zgodnie z art. 54 pb do użytkowania obiektu budowlanego, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Przepisem szczególnym do powyższego przepisu jest art. 32 ust. 1 specustawy w którym stwierdza się, że organ wydaje pozwolenie na użytkowanie drogi na zasadach i w trybie przepisów pb. Dopóki nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, droga nie może być użytkowana, ani nie może zostać uznana za drogę wybudowaną. W oparciu o powyższe stwierdzono, że pojęcie "jezdnia" jak i "droga" w rozumieniu art. 43 ust. 1 pb odnoszą się tylko do istniejącej, tj. wybudowanej drogi, odpowiadającej przepisom techniczno-budowlanym i co do której wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Dopóki zatem nie zostanie wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie drogi ekspresowej S-[...], art. 43 ust. 1 udp nie ma do nie zastosowania, gdyż obiekt w trakcie budowy nie jest drogą. Sam fakt wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie powoduje, że mamy do czynienia z drogą publiczną. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż decyzja ta wywołuje skutki w postaci podziału nieruchomości i wyodrębnieniu nowej, na której zostanie zbudowana droga publiczna. Organ błędnie utożsamia działkę gruntu na której ma zostać wybudowana droga z samą drogą będącą rodzajem obiektu budowlanego (budowlą – art. 4 pkt 2 udp). Wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie oznacza obowiązku wybudowania drogi, ani nie przesądza, że droga powstanie. W kontekście powyższego nie można zaakceptować twierdzenia organu, że o drodze należy mówić najwcześniej, jak tylko można. O drodze bowiem możemy mówić dopiero po zakończeniu jej budowy, zaś w aktualnym stanie możemy mówić co najwyżej o pasie drogowym, albo o robotach budowlanych, których rezultatem ma być budowla spełniająca definicję drogi. Wskazano, że gdyby ustawodawca chciał chronić drogę, już od chwili wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, to w art. 43 ust. 1 udp mógłby użyć innego sformułowania odnoszącego się nie do jezdni, będącej częścią drogi, lecz do działki, na której droga jest lub ma być wybudowana, np. do pasa drogowego. Ostatecznie zakwestionowano sposób obliczenia odległości od zaplanowanej drogi (zamiast od krawędzi istniejącej jezdni) do planowanej przez Spółkę inwestycji. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi w zasadniczej części stanowią powtórzenie argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na które to udzielono wyczerpującej odpowiedzi w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do nowych kwestii organ stwierdził: - iż w kwestionowanych rozstrzygnięciach, nie utożsamiał działki gruntu na której ma być wybudowana droga z samą drogą; - organ współdziałający nie ma obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie je z obrotu. W sprawie poza sporem jest okoliczność, iż uzgadniane przedsięwzięcie inwestycyjne planowane jest na działce ew. nr [...] znajdującej się poza terenem zabudowy. Ponadto Skarżąca Spółka nie kwestionuje obowiązku uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego z zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp w zw. z art. 106 kpa), gdyż działka na której planowane jest przedsięwzięcie przylega do pasa drogowego - drogi krajowej nr [...]. Powodem odmowy uzgodnienia nie była kwestia lokalizacji inwestycji względem drogi krajowej nr [...], lecz zachowanie wymaganej prawem odległości (40 m) od zewnętrznej krawędzi planowanej łącznicy drogi ekspresowej S[...] do drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z art. 43 ust. 1 udp obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w określonej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zdaniem Spółki takie sformułowanie oznacza, że odległość ta ma być zachowana dla istniejącej (wybudowanej) drogi. Jednakże wskazać należy (jak słusznie skonstatował organ), że proces budowy drogi publicznej jest złożony i wieloetapowy. Aby ją wybudować niezbędne jest jej planistyczne wyodrębnienie oraz wyodrębnienie prawne (gdyż realizacja takiej inwestycji budowlanej może dotyczyć wyłącznie terenu do którego inwestorowi przysługuje tytuł prawny). Droga będąca obiektem liniowym (art. 3 ust. 3a pb) lokalizowana jest w pasie drogowym, a więc na wydzielonym stosownymi liniami rozgraniczającymi gruncie, stanowiącym własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Proces jej realizacji, począwszy od pojawienia się idei, poprzez jej urzeczywistnianie na etapie najpierw planowania, a następnie realizowania (budowania) wymaga uzyskania decyzji administracyjnych to umożliwiających. Zamiar budowy Zachodniej Obwodnicy Miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr S[...] na odcinku Z. – autostrada A[...] (G.) inwestor urzeczywistniał uzyskując dnia [...] stycznia 2007 r. decyzję o lokalizacji inwestycji (zmienioną następnie w dniu [...] czerwca 2008 r.), a następnie w dniu [...] marca 2009 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2008 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, natomiast linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości (ust. 2). Ostateczność decyzji o lokalizacji i o pozwoleniu na budowę umożliwia rozpoczęcie inwestycji w terenie. Zatem skutki jakie spowodowały oraz spowodują w przyszłości decyzje w przedmiocie lokalizacji S[...], wytyczenia jej przebiegu, ale również dokonanie podziału nieruchomości przez które ma przebiegać, zmiany stanu właścicielskiego tych gruntów oraz czasowe zajęcia części sąsiadujących nieruchomości w celu przebudowy urządzeń infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi drogi (w tym na działce ew. nr [...]), fakt rozpoczęcia inwestycji i zaplanowany czas jej zakończenia na sierpień 2011 r. (dane ze strony GDDKiA http://www.gddkia.gov.pl/dane/standia.pdf), są czynnikami relewantnymi, przenoszącymi zamiar budowy drogi z poziomu planowania na etap realizacji, dlatego też przedmiotowa droga podlega ochronie na zasadach wskazanych w udp. Organ administracji w toku postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy musi oceniać możliwość realizacji przedsięwzięcia mając na względzie skutki prawne, jakie dla możliwości rozbudowy infrastruktury na danej nieruchomości, spowoduje realizacja ostatecznej decyzji o lokalizacji innej drogi publicznej (w szczególności z uwagi na wymagania stawiane w art. 43 ust. 1 udp). Wskazać bowiem należy, iż wykładania funkcjonalna pojęcia droga zawartego w art. 43 ust. 1 udp nakazuje utożsamiać ją także z planowaną (lub realizowaną) drogą która już została prawnie wyodrębniona mocą decyzji lokalizacyjnej i na realizację której wydano pozwolenie na budowę ewentualnie (w aktualnym stanie prawnym) została wydana decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej (łącząca cechy obu w/w decyzji). Takie rozumienie tego pojęcia realizuje zasadę dokonywania wykładni przepisów z założeniem spójności systemu prawnego. O ile zatwierdzony projekt budowy przesądza o lokalizacji poszczególnych elementów drogi, w tym krawędzi jezdni, dlatego też możliwe jest zapewnienie ochrony drogi (jak i potencjalnych przyległych obiektów przed uciążliwościami drogi) poprzez wyodrębnienie obszarów wolnych od zabudowy przy pasie drogowym. W ocenie Sądu etap uzyskania pozwolenia na budowę, którego warunkiem jest uzyskanie praw do gruntu (art. 33 ust. 2 pkt 2 pb), w sytuacji gdy inwestorem jest podmiot publiczno-prawny, jest właściwym dla uznania, iż przedsięwzięcie jest w fazie realizacji i w związku z tym mają do niego zastosowanie regulacje służące zapewnieniu jego prawidłowego funkcjonowania w związku z typowymi interakcjami z otoczeniem. Nietrafne są wywody skargi jakoby pojęcie drogi w art. 43 ust. 1 udp odnosiło się wyłącznie do obiektu zrealizowanego, co próbuje się wywodzić z zawartej w art. 4 pkt 2 udp definicji drogi. Definicja ta określa jako drogę pewnego rodzaju obiekt budowlany, nie wynika stąd jednak, iż chodzi wyłącznie o przedsięwzięcie zrealizowane. W przeciwnym wypadku stosowne pozwolenie na realizację przedsięwzięcia musiałoby być określone nie jako dotyczące "budowy drogi" lecz "budowy planowanej drogi" co wydaje się lingwistycznym dziwolągiem. W potocznym użyciu pojęcie "droga" odnosić można zarówno do obiektu istniejącego jak planowanego i takie znaczenie należy mu przypisać w art. 43 udp. Kwestią wymagającą wykładni jest wyłącznie to, od jakiego momentu realizowana droga podlega stosownej ochronie. Jak wskazano, względy wykładni systemowej i celowościowej przemawiają za etapem uzyskania pozwolenia na budowę lub zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w myśl aktualnych przepisów. W tym świetle główny zarzut skargi jest niezasadny. Mając na względzie, iż uzgodnienia inwestycji na działce nr [...] dokonywano oceniając usytuowanie obiektów na działce w stosunku do planowanej drogi S-[...], oczywistym jest, że odległości planowanych obiektów musiały być mierzone od projektowanej zewnętrznej krawędzi jezdni. Krawędzie te wyznaczane są na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, oceny dokonano w odniesieniu do planowanych krawędzi jezdni (rysunek k. 59 akt administracyjnych), stąd bezzasadne i wręcz niezrozumiałe są zarzuty związane z błędnym odniesieniem do granic pasa drogowego. Natomiast podniesiony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 79 § 1 i art. 81 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia dowodu z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do tego dowodu należy rozpatrywać łącznie z zasadą wynikającą z art. 10 § 1 kpa (czynnego udziału strony w każdym etapie postępowania). Po pierwsze stwierdzić należy, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym ciąży na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe, a nie na organie prowadzącym postępowanie główne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 638/10, LEX nr 752381). Postępowanie uzgodnieniowe jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. To na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Pozbawienie strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1016/08, LEX Nr 563527). Jednakże, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że zarzut naruszenie w/w przepisów w szczególności poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX Nr 786594 lub wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, LEX Nr 746442). Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, strona Skarżąca nie wykazała, o co wniosłaby (jakiej konkretnej czynności procesowej domagałaby się wiedząc o przeprowadzonym dowodzie), gdyby otrzymała zawiadomienie w trybie art. 10 kpa. Ponadto wskazać należy, iż odmawiając uzgodnienia GDDKiA wydał w pierwszej instancji postanowienie, uwzględniając w jego treści skutki jakie wywołała ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, zaś składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółka wówczas nie kwestionowała braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Skarżąca zatem już na etapie postępowania administracyjnego mogła domagać się usunięcia skutków uchybienia ogólnej zasadzie postępowania administracyjnego, poprzez wskazanie konkretnej czynności do przeprowadzenia (by móc skutecznie polemizować z ustaleniami organu administracji), jednakże z takiej możliwości nie skorzystała. Skoro zatem Spółka nie wykazała, by naruszenie art. 10, art. 79 § 1 i art. 81 kpa mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania, to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa" brak jest podstawy do uwzględnienia jej skargi z tego powodu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.