II SA/Gd 426/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego opinii w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę. Postanowieniem z dnia 10 maja 2010 r., nr [...] Wójt Gminy pozytywnie zaopiniował - przedstawiony we wniosku sposób postępowania z odpadami w związku z prowadzeniem działalności w zakresie odzysku odpadów przez firmę "F." Spółkę z o.o. z siedzibą w K. przy ul. K. 33, 76-251 K. oznaczonych w katalogu odpadów kodem: 17 01 01, 17 01 02, 17 01 07, 17 01 81,17 03 02,17 05 04, 17 09 04. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 123 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 z późniejszymi zmianami). B. J. wnioskiem z dnia 19 października 2010 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, zarzucając, iż nie odpowiada ono wymogom ustaw i rozporządzeń Komisji Europejskiej i toleruje samowolę w zakresie składowania i odzysku odpadów. Nadto powoduje zagrożenie dla stanowiącego jej własność zabytkowego pałacu i jego najbliższego otoczenia. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 10 maja 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze wskazało, że kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza stwierdzenie nieważności tylko niektórych postanowień, a mianowicie od tych, od których przysługuje zażalenie (art. 126 k.p.a.). Po rozpoznaniu wniosku B. J. o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 22 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się przepisy m.in. art. 156-159 k.p.a., tj. przepisy dotyczące postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści przywołanego przepisu wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia jedynie w sytuacji, gdy służy na nie zażalenie. Natomiast na kwestionowane przez B. J. postanowienie Wójta Gminy stanowiące - stosownie do przepisów art. 26 ust. 6 b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 185 z 2010r., poz. 1243 ze zm.) - opinię tego organu w sprawie prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, zażalenie nie przysługuje. Dlatego w świetle powyższych stwierdzeń nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w postanowienia Wójta Gminy z dnia 10 maja 2010 r. Tym samym w przedstawionej sytuacji Kolegium Odwoławcze uznało, że zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [...]. Dodatkowo Kolegium Odwoławcze wskazało, że jedynie przyczyny formalne nie pozwalają na rozpatrzenie złożonego wniosku. Na powyższe postanowienie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła B. J. zarzucając, że postanowienie Wójta pozytywnie opiniuje naruszenie przepisów ochrony środowiska, niszczenie zabytku i własności skarżącej przez spółkę F. Skarżąca podniosła, że niezaskarżalność opinii Wójta jest bezprawna. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż zaskarżone postanowienia SKO są dotknięte wadą nieważności poprzez wielokrotne orzekanie w sprawie tego samego składowiska odpadów tych samych członków Kolegium. Skarżąca załączyła potwierdzenie Starosty z dnia 11 kwietnia 2008r. o braku pozwolenia na budowę składowiska odpadów i wniosek Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 listopada 2010 r. o unieważnienie pozwolenia PINB na użytkowanie bazy. W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi są niezasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko reprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie, tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2011 r., nr [..], utrzymujące w mocy postanowienie tegoż Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego pozytywnie przedstawiony sposób postępowania z odpadami w związku z prowadzeniem działalności w zakresie odzysku odpadów przez firmę "F." Spółkę z o.o. z siedzibą w K. Skarżąca B. J. we wniesionej skardze przede wszystkim wskazywała, że "niezaskarżalność postanowienia - opinii Wójta, stanowiącej zagrożenie dla środowiska jest bezprawna". Zarzuciła także łamanie nakazu bezstronności przez członków kolegium, którzy wielokrotne orzekali w sprawie tego samego składowiska odpadów na obszarze tej samej bazy w K. Stanowisko skarżącej nie jest zasadne i nie może zasługiwać na uwzględnienie, zwłaszcza w odniesieniu do zarzutu "bezprawności" postanowienia. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zastosowanie tego trybu stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. Z tego też względu, katalog przesłanek stwierdzenia nieważności został ściśle określony przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i nie może być on interpretowany rozszerzająco. Stosownie do przepisu art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie z inicjatywą w tym przedmiocie wystąpiła skarżąca B. J. (vide: pismo z dnia 19 października 2010 r. w aktach administracyjnych). Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo dokonało oceny w tym zakresie, badając dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Podstawę prawną wydanego w rozpatrywanej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi art. 157 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższy przepis prawny organ administracji publicznej orzeka o niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca w art. 126 k.p.a. ograniczył w odniesieniu do postanowień możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 156-159 k.p.a. wyłącznie do kategorii postanowień, od których przysługuje zażalenie. A zatem, tylko tego rodzaju postanowienia - zaskarżalne w drodze zażalenia - mogą zostać poddane kontroli w trybie postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kwestionowane przez skarżącą B. J. postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Przepis ten stanowi, że starosta wydaje zezwolenie na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów; wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu. Takie też postanowienie opiniujące zostało wydane przez Wójta Gminy K. W tym miejscu należy podkreślić, że w ustawie o odpadach w przepisie art. 26 ust. 6 b ustawodawca wprost określił, że na takie postanowienie opiniujące w przedmiocie wniosku dotyczącego odzysku lub unieszkodliwiania odpadów - zażalenie nie przysługuje. A zatem nie jest dopuszczalne zastosowanie wobec tego postanowienia opiniującego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Należy więc podzielić argumentację Kolegium Odwoławczego przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, że zgodnie z przepisem art. 126 k.p.a. nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 126 k.p.a. W zaistniałej sytuacji nie można też mówić o "bezprawności" postanowienia z uwagi na jego niezaskarżalność. Przedmiotowe postanowienie stanowi opinię, od której ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Przy czym co jest istotnym, opinia ta poprzedza udzielenie zezwolenie na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, co następuje w drodze decyzji administracyjnej. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z przepisem art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, zaś organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji będzie obowiązany ustosunkować się również do zarzutów skierowanych przeciwko niezaskarżalnemu postanowieniu. Tym samym postanowienie takie nie pozostaje bez kontroli. Natomiast sama li tylko okoliczność wielokrotnego orzekania przez członków Kolegium Odwoławczego w odniesieniu "do tego samego składowiska odpadów, na obszarze tej samej bazy w Kończenie", nie skutkuje nieważnością wydanych w niniejszej sprawie postanowień. W konsekwencji należy uznać, że Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, że w niniejszej sprawie zaistniała niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn przedmiotowych. Na marginesie należy też zaznaczyć, że z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, jakim jest orzeczenie o charakterze proceduralnym, Sąd nie ma możliwości odniesienia się do merytorycznych zarzutów skargi (w tym dokumentów załączonych do skargi na jej poparcie) albowiem nie są one przedmiotem zaskarżonego postanowienia, a zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy. Ponieważ zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.