II OSK 2232/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 476/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 18 lutego 2010 r. nr 350/XLIX/2010 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. II OSK 2232 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Spółki z o. o. w P. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 18 lutego 2010 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z dnia 6 lipca 2010 r. Spółka z o. o. [...] w P. (zwana dalej również skarżącą Spółką) wezwała Radę Gminy Czerwonak do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu przez tę Radę uchwały z dnia 18 lutego 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego część obrębu geodezyjnego Owińska w rejonie wsi Annowo (zwanej dalej zaskarżoną uchwałą), tj. obszaru obejmującego arkusz mapy nr 9, działki o nr 109 i 112 z ark. 4 oraz położone na wschód od osi linii wysokiego napięcia, części działek o nr 1/8, 1/9, 3, 6, 7/19 z ark. 3 i działek o nr 106/5, 107, 108 z ark. 4 bez wykonania przez Wójta Gminy Czerwonak analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, tj. braku realizacji przez Wójta dyspozycji art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r. (doręczonym skarżącej Spółce w dniu 26 sierpnia 2010 r.) Rada Gminy Czerwonak odmówiła uwzględnienia usunięcia naruszenia prawa. W dniu 24 września 2010 r. Spółka złożyła skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewykonanie przez Wójta Gminy Czerwonak analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Zdaniem Spółki treść ww. przepisu nie pozostawiała wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) swobody w zakresie dokonania tych czynności, lecz nakładała na niego obowiązek ich wykonania przed przedstawieniem radzie gminy projektu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżona uchwała była przedmiotem zakończonej pozytywnie kontroli Wojewody Wielkopolskiego. Nadto Rada wskazała, iż przystąpienie do sporządzenia planu zostało poprzedzone sporządzeniem analizy aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wykonanej przez zespół projektowy, w której stwierdzono konieczność odstąpienia od utrzymania w dokumentach planistycznych gminy rezerwacji terenów położonych we wschodniej części pod rozwój funkcji zabudowy mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając powyższą skargę, uznał ją za niezasadną. Podstawową kwestią zdaniem Sądu w ocenie zaskarżonej uchwały było zbadanie jej pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym z treścią art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1) nie wywołuje skutków materialnoprawnych i ma jedynie charakter formalny. Nie stanowi też aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem, a braki przy jej podjęciu mogą być następnie sanowane przy wydawaniu uchwały właściwej, tj. o zmianie planu. Granice obszaru w przedmiotowej sprawie zostały określone w załączniku graficznym do podjętej uchwały, a zakreślony teren opisany w jej § 1. W ocenie Sądu, skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi, iż załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to Rada Gminy jest tym przepisem prawa związana i nie może decydować, czy istnieje potrzeba sporządzenia takiego załącznika graficznego, czy nie. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie został zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu sporządzony załącznik graficzny wskazujący granice obszaru objętego projektem planu miejscowego. Zdaniem Sądu przepis art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane. Oznacza to, że nie muszą mieć one charakteru odrębnego dokumentu, a mogą być np. złożone ustnie do protokołu na sesji rady, ale zawsze w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich wynikami, na co wskazywano w orzecznictwie. W niniejszej sprawie, jak stwierdził Sąd została sporządzona analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z przedstawionych wyżej przyczyn stwierdzając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka z o.o. "[...]" w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną interpretację, a tym samym przyjęcie, iż naruszenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązku, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, sporządzenia analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, oraz materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenia niezbędnego zakres prac planistycznych, nie stanowi naruszenia prawa. Wskazując na powyższy zarzut skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, że użyty w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "wykonuje" nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie wyżej wskazanych analiz i dokumentów planistycznych przed przedstawieniem radzie gminy projektu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Analizy oraz materiały geodezyjne i wszelkie inne ustalenia, przewidziane w tym przepisie powinny zostać sporządzone w formie utrwalonej, czyli najprościej mówiąc- pisemnej, tj. w taki sposób, aby można się było z nimi zapoznać, skoro plan miejscowy musi być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to także akt inicjujący prace nad planem miejscowym musi być z tym studium zgodny. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi rażące naruszenie prawa i wiąże się z koniecznością stwierdzenia nieważności podjętej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz nie stwierdzając wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako chybiony należało ocenić przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "błędną interpretację". Odnosząc się do tak przedstawionego zagadnienia, wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ww. ustawy "Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych". Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, zauważyć należało, że Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do ww. przepisu stwierdził jedynie, że "analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w niniejszej sprawie została sporządzona. Pomimo jednak, iż ocena Sądu pierwszej instancji została wyraźnie ograniczona tylko do ww. elementu, bez odniesienia się do pozostałych wymogów wynikających z powyższego przepisu, to nie można było, jak to czyni strona skarżąca, formułować skutecznie zarzutów, że Sąd uznał, iż brak wszystkich elementów analizowanego przepisu "nie stanowi naruszenia prawa". Taka ocena nie była, bowiem wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co wynika z uzasadniania skarżonego wyroku. Można było, co prawda, Sądowi temu poczynić zarzut nie odniesienia się do pozostałych, poza powyżej zacytowanym, elementów art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże nawet i to nie mogłoby prowadzić do skuteczności tego zarzutu i konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku. Błędne przy tym pozostają stwierdzenia skarżącej Spółki, że Wójt Gminy Czerwonak "na żadnym etapie postępowania nadzorczego przed Wojewodą Wielkopolskim, czy też sądowoadministracyjnym, nie przedstawił żadnych dowodów na wykonanie czynności określonych w w/w przepisie". Po pierwsze już z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały wynikają cele, jakie mają zostać osiągnięte poprzez zmianę sposobu zabudowy przedmiotowego obszaru i jakie podejmowano w tym zakresie działania, tj. sporządzenie aktualizacji Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czerwonak, podjęcie trzech uchwał powołujących obszary chronionego krajobrazu oraz określenie stanu zaawansowania realizowanych już prac w odniesieniu do aktualizacja Studium. Po drugie, cele zmian sposobu zagospodarowania, zakres planowanych prac oraz konieczność zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak, w tym w odniesieniu do wsi Annowo, wynikają z załączonych do akt sprawy, poświadczonych za zgodność z oryginałem fragmentów "Oceny aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", do których zresztą odnosił się Sąd pierwszej instancji. Po trzecie, na powyższą analizę aktualności Studium, sporządzoną przez zespół projektantów, na sukcesywne wdrażanie jej ustaleń, konieczność odstąpienia od utrzymywania w dokumentach planistycznych gminy rezerwacji terenów położonych we wschodniej części wsi Annowo pod rozwój zabudowy mieszkaniowej wskazywano w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r. Przewodniczącego Rady Gminy Czerwonak skierowanym do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu. W piśmie tym stwierdzono także, iż czynności te zostały wykonane przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz zaznaczono, że ww. opracowania traktuje się jako spełnienie zapisu art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowania terenu, a także poinformowano, że "materiały geodezyjne są gotowe i dostępne w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartografii. Zostaną one pobrane bezpośrednio przed rozpoczęciem prac projektowych dla uzyskania ich jak największej aktualności. Zakres prac planistycznych został określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obejmować będzie czynności wskazane w art. 15 ww. ustawy". Przedstawione wyżej okoliczności pozwalają przyjąć, iż wymienione wyżej dokumenty i wyjaśnienia organu wskazują na realizację dyspozycji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Zauważyć przy tym trzeba, iż realizacja wymagań określonych w powyższym przepisie, w przeciwieństwie do sporządzenia projektu miejscowego planu, nie została sformalizowana w przepisach prawa, a także nie nałożono obowiązku sporządzenia dokumentacji z przeprowadzenia i przedstawia tych czynności wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Z. Niewiadomski (red.). Planowaniu i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, str. 145). Powyższa uwaga wskazuje, zatem na to, że w porównaniu do uchwały o sporządzeniu miejscowego planu kontrola przedmiotowej uchwały jest znacznie ograniczona. Z powyżej analizowanej treści uchwały, dokumentacji i pisma wyjaśniającego wynika zatem, iż Wójt wykonał czynności, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola, szczególnie w aspekcie konkluzji, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, jest prawidłowa. Czyni to stawiany w rozpoznanej kasacji zarzut bezzasadnym. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.