II SA/Rz 163/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Przedmiotem skargi R.J. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..]. grudnia 2010 r. Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza B. z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 17 pkt 1, art. 123 i 138 § 1 pkt 1 w. zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Jak wynika z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych sprawy, na wniosek Gminy B., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Burmistrz B. wszczął postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości celem ustalenia przebiegu granicy działki nr [..] z przylegającymi do niej działkami nr [..], [..], [..], [..]/1, [..]/2, [..] położonymi w B. W toku postępowania, wnioskiem z dnia [..] sierpnia 2010 r. R.J. wystąpiła do Burmistrza B. o zawieszenie postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt, że rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Podniosła, że sprawa o określenie granic pomiędzy działkami nr [..] i [..] (objętych postępowaniem rozgraniczeniowym) toczy się już przed innym organem tj. Starostą B. W toku tego postępowania udowodniono, że istnieją przesłanki błędnego i niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym umiejscowienia granic w obowiązujących mapach geodezyjnych. Rozstrzygnięcie tego postępowania przywróci poprawne umiejscowienie granicy w operacie, a tym samym pozwoli na jej poprawne wytycznie. Wskazała, że na podstawie § 3-5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14.04.1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości /Dz.U. z 1999r. nr 45 poz. 453/ postępowanie to przeprowadza się w oparciu o dokumenty, których prawidłowość aktualnie badana jest w postępowaniu prowadzonym przez Starostę. Zatem kwestia ta jest istotnym zagadnieniem wstępnym i uzasadnia zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego. Postanowieniem z dnia [..] listopada 2010 r. Nr [...] Burmistrz B. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działki nr [..] położonej w B., będącej we władaniu Gminy B. na zasadach samoistnego posiadania z działką nr [..] będącą własnością R.J. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [..] stycznia 2010 r. Starosta B. wydał decyzję o wprowadzeniu zmian w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji obrębu miasta B. Zmiany dokonane w operacie dotyczyły powierzchni działki nr [..], będącej w samoistnym posiadaniu Gminy B. Wskutek czego powierzchnia działki zmieniła się z 405m² na 338m². Spowodowało to zmianę przebiegu granic działki, która stanowi drogę dojazdową, a tym samym utrudniony jest dostęp do działek przyległych, na które zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy. Wobec powyższego Burmistrz B. askarżył ww. decyzje Starosty i wszczął, w związku z istniejącym sporem, postępowanie rozgraniczeniowe. W ocenie organu, rozpoznającego wniosek o zawieszenie, brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy o rozgraniczenie a zagadnieniem wstępnym wskazanym przez stronę. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tj. operat pomiarowy z rozgraniczenia działki nr [..] z działkami sąsiednimi, sporządzony przez uprawnionego geodetę, wykonany we wrześniu 2010 r., pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zatem nie istnieje przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligująca organ do zawieszenia postępowania. Wskazano, że aktualnie prowadzone przez Starostę postępowanie jest zawieszone. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła w jednym piśmie R.J. oraz jej pełnomocnik – J.J. wnosząc o jego uchylenie i zawieszenie postępowania, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wniosku strony o zawieszenie postępowania, niewyjaśnienie i nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności przy rozstrzyganiu sprawy oraz podawanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nieprawdziwych faktów. Zarzucili ponadto naruszenie art. 124 k.p.a. poprzez nieoznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu, do której rozstrzygniecie jest adresowane oraz złożenie podpisu niezgodnie z wymogami ustawy oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z § 3-5 rozporządzenia z dnia 14.04.1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [..] grudnia 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium przytaczając treść art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazało, że powołana przez stronę okoliczność, iż wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu rozgraniczeniowym uzależnione jest od zakończenia postępowania toczącego się przed Starostą B. (w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków), nie stanowi w jego ocenie tzw. kwestii prejudycjalnej. Brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem Starosty a prowadzonym przez Burmistrza postępowaniem rozgraniczeniowym. W dalszej części organ powołując się na art. 29 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989r. /Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm./ wskazał, że istotą postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie do jakich granic sięga prawo właściciela. Uprawniony geodeta w pierwszej kolejności ma ustalić przebieg granicy prawnej, w oparciu o stan prawny wynikający z tytułów prawa własności. Granice prawne nieruchomości to te, których granice odtworzyć można na gruncie w oparciu o istniejące dokumenty, odpowiadające technicznym standardom geodezyjno – kartograficznym. Upoważniona osoba do dokonywania czynności rozgraniczeniowych lub organ prowadzący postępowanie, opiera swe działania na różnych informacjach w tym oświadczeniach stron. Co do zasady dane zawarte w ewidencjach gruntów nie są wyłączną podstawą do dokonywania tych ustaleń. Ewidencja gruntów jest publicznym rejestrem zawierającym dane o gruntach, wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej i nie może dokonywać żadnych zmian własnościowych (tj. zmian granic czy powierzchni). Zmiany te mogą być dokonane jedynie na podstawie np. aktów notarialnych, decyzji administracyjnych, umów cywilnych, orzeczeń sądów. Czym innym jest ustalenie przebiegu granicy ewidencyjnej i ustalenie przebiegu granicy prawnej. Celem rozgraniczenia jest ustalenie przebiegu prawnej linii granicznej na podstawie dokumentów – tytułów własności, stąd oparcie się wyłącznie na zapisach ewidencyjnych nie może stanowić podstawy do jej ustalenia. Zatem kwestia ewentualnych zmian w ewidencji gruntów nie ma bezpośredniego i decydującego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie rozgraniczenia. W odniesieniu do pozostałych zarzutów zażalenia, Kolegium wskazało, że są bezpodstawne. Kwestionowane postanowienie wyraźnie wskazuje czego dotyczy, zawiera wskazanie, że wydane zostało na wniosek R.J. i skierowane zostało oprócz pełnomocnika strony do innych uczestników postępowania rozgraniczeniowego, co potwierdzają pomimo braku tzw. "rozdzielnika" – zwrotne potwierdzenia odbioru zaskarżonego postanowienia. Za chybiony Kolegium uznało zarzut dotyczący podpisu pod postanowieniem, gdyż akt ten spełnia zadość wymogom stawianym w art. 124 § 1 k.p.a. Kwestia tożsamości osoby, która złożyła podpis oraz tej, której dane widnieją na pieczęci, wykracza poza ramy prowadzonego postępowania administracyjnego. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R.J. i wniosła o jego uchylenie w całości. Zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z § 3-5 rozporządzenia z dnia 14.04.1999r. poprzez błędna wykładnię i przyjęcie "braku zależności prejudycjalnej pomimo istnienia takowej stwierdzonej przepisami prawa, a w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania. W jej treści skarżąca podkreśliła, że prowadzone przez Starostę B. postępowanie z całą pewnością ma wszelkie cechy postępowania uprzedniego. Dotyczy bowiem zmian powstałych w operacie ewidencyjnym z roku 1996, niezakończonych prawomocną decyzją administracyjną, ustalającą przebieg granic przedmiotowych działek, ich powierzchnię oraz legitymację właściwych stron postępowania (Gmina B. została wpisana w operacie jako samoistny posiadacz działki [..] dopiero w roku 2004r., i nie posiada dokumentu potwierdzającego jej prawo). Meritum postępowania prowadzonego przez Starostę dotyczy eliminacji nieprawdziwych informacji (błędu) w zakresie ujawnionego w operacie ewidencyjnym przebiegu granicy zarówno pod względem zgodności z zakresem prawa własności jak i rzeczywistym władaniem poszczególnych podmiotów. Zatem stanowi zagadnienie wstępne. Skarżąca podkreśliła, że pomiędzy postępowaniem rozgraniczeniowym a tym prowadzonym przez Starostę istnieje związek przyczynowy, a czego w ogóle nie zbadały organy obu instancji. Wskazała, że w postępowaniu rozgraniczeniowym organ opiera się na materiałach z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, zatem chybione jest stanowisko, że poprawność danych ewidencyjnych jest w niniejszym postępowaniu bez znaczenia. Z analizy protokołu granicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę wynika, że dane ewidencyjne stanowiły postawę dokonywanych czynności i podlegały analizie w kwestii ustalania przebiegu granicy. Geodeta wskazał, że postawą ustalenia przebiegu granic były: mapa ewidencyjna gruntów w formie cyfrowej, operat z aktualizacji ewidencji. Skarżąca podała, że aktualnie toczy się postępowanie dotyczące danych zawartych w tych dokumentach, (na skutek wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12.10.2010r.), a w obrocie prawnym funkcjonują dokumenty określające w sposób odmienny niż we wrześniu 2010r. stan prawny i faktyczny sprawy. Nieprawdziwe są również twierdzenia organów obu instancji o zawieszeniu postępowania, wskazanego jako zagadnienie wstępne, sprawa ta jest w toku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna jakkolwiek z innych przyczyn niż podnoszone przez skarżącą. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżone postanowienie - odmawiające zawieszenia postępowania, wydane zostało między innymi w oparciu o treść art. 17 pkt. 1, art. 123, art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt.4 oraz art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej w toku postępowania wydaje postanowienia dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej /art. 123 § 2 /. Do tego typu orzeczeń należą, między innymi, postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, o którym to postanowieniu organ administracji publicznej zawiadamia strony /art. 101 § 1/, a na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy strome zażalenie /art. 101 § 3/. Oczywiście przez sformułowanie " w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania " należy rozumieć nie tylko zawieszenia postępowania, ale także odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego, podjecie zawieszonego postępowania administracyjnego oraz odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego /tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego składu 7 sędziów z dnia 22 maja 2000 r. OPS 4/00 ONSA 2000/4/137/. Zgodnie zaś z treścią art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3. art. 151 § 1, art. 157§ 1 i 158, wydaje się postanowienie. Przez odpowiednie stosowanie art. 109 k.p.a. należy rozumieć, że postanowienie doręcza się stronom, a także innym uczestnikom postępowania na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej /§ 1/, a w określonych przypadkach, postanowienie może być ogłoszone ustnie /§ 2/. Przez odpowiednie stosowanie art. 110 k.p.a. należy rozumieć, że wydane postanowienie wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenie lub ogłoszenia. Mając na uwadze powyższe uwagi, w rozpoznawanej sprawie zarówno organ I instancji jak i II instancji, orzekając w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego wszczętego postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2010 r. nie doręczyły skutecznie skarżonego postanowienia uczestnikowi postępowania – Z.K. Jak wynika bowiem z akt sprawy, a w szczególności z relacji urzędu pocztowego doręczającego postanowienie organu I instancji, w/w uczestnik nie jest znany pod adresem na jaki przesyłka została skierowana. Z tych samych powodów nie zostało też doręczone skutecznie postanowienie organu II Instancji utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie Sądu, brak doręczenia uczestnikowi postępowania rozgraniczeniowego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania narusza jego gwarancje procesowe stanowione art. 7 i art. 8 k.p.a., a przede wszystkim prawo do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu określone w art. 10 k.p.a. Naprowadzone wyżej okoliczności, stanowiące naruszenie przepisów postępowania, obligują Sąd do uchylenia zaskarżonych postanowień w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Mając na uwadze powyższe, za przedwczesne należy uznać dokonywanie analizy argumentów podniesionych w skardze albowiem pierwszorzędnym jest wyeliminowanie w toczącym się postępowaniu wskazanych wyżej uchybień.