I SA/Wa 865/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. [...] w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1954 r., nr [...] odmawiającego byłej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] dz. [...], ozn. nr hip. [...] dz. [...], o pow. [...] m² i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1954 r. oraz orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1954 r., utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r., Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło M. C. przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości oraz stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przechodzą na własność Skarbu Państwa. Jako przyczynę odmowy podano konieczność przejęcia posesji na cele publiczne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku A. Z., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1954 r. oraz orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. wskazując, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. Nr [...] z dnia [...] maja 1948 r. Powyższe nie dawało zatem możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli w sposób przewidziany w tym planie. Na skutek wniosku następców prawnych byłej właścicielki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1954 r. oraz orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. W uzasadnieniu wskazał, powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej i podkreślił, że w celu oceny czy przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej dawało możliwość pogodzenia korzystania z niej przez dotychczasowych właścicieli niezbędnym było poczynienie przez organ administracji ustaleń, czy w danej konkretnej sprawie taka możliwość istniała. Organ podał, że w aktach własnościowych nieruchomości znajdują się dokumenty świadczące o tym, że przed odebraniem byłej właścicielce nieruchomości, była ona w znacznej części wynajmowana instytucjom publicznym. Tym samym twierdzenie, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej było nie do pogodzenia z przyznaniem dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu jest nieuprawnione i nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1351/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] Zarządu [...] w W. i A. [...] w W. od decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. uznając, że skarżący nie mają w sprawie interesu prawnego. Z materiału dowodowego wynika bowiem, iż [...] Zarządowi [...] w W. przysługuje jedynie trwały zarząd do działki nr [...] z obrębu [...], natomiast A. [...] w W. włada działką nr [...] z obrębu [...], które to działki wchodzącą w skład nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Właścicielem tych działek jest natomiast Skarb Państwa, o czym świadczą bezspornie znajdujące się w aktach sprawy wypisy z rejestru gruntów. Skoro zatem skarżącym nie przysługuje do ww. nieruchomości tytuł prawnorzeczowy, to nie posiadają oni w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony. Na skutek skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 741/10 uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę A. [...] w W. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA wskazał, że decydujące dla prawidłowej oceny kwestii posiadania interesu prawnego przez A. jest określenie skutku prawnego, "przejścia" określonego w § 1 wydanego na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 1950 r. w sprawie utworzenia Akademii Sztuk Plastycznych, Dz. U. Nr 39, poz. 354 (które w § 2 nadawało A. osobowość prawną) zarządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 3 października 1950 r. w sprawie majątku Akademii Sztuk Plastycznych (Dz. Urzędowy Ministerstwa Kultury i Sztuki Nr 10, poz. 89). Przejście to następowało na rzecz A. [...] (poprzedniczki A. [...] przed 1957 r.) i dotyczyło nieruchomości stanowiących majątek A. [...] (będącej z kolei poprzedniczką obecnej A. [...]) oraz znajdujący się w jej posiadaniu majątek Skarbu Państwa. W szczególności istotne jest, czy to przejście kreowało stosunek prawnorzeczowy, czy też go nie kreowało. Istotne jest także to, czy ewentualnie tak powstały stosunek prawnorzeczowy nie ulegał ewolucji na tle rozwoju prawodawstwa (m.in. na gruncie ustawy z dn. 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, Dz. U. Nr 32, poz. 159), co obejmuje też ustalenie, czy A. nie ukształtowała swojej sytuacji prawnej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w kontekście wskazanych przepisów obu ustaw o szkolnictwie wyższym, na gruncie których, w przypadku np. pozytywnego stwierdzenia co do zarządu A. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, należałoby zbadać potencjalne uzyskanie statusu użytkownika wieczystego w stosunku do gruntu i właściciela w stosunku do budynków i urządzeń z art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) czy potencjalnego statusu właścicielskiego na gruncie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Tym samym NSA wskazał na konieczność zbadania możliwość wyprowadzenia interesu prawnego A. ze wskazanych przepisów prawa. Pismem z dnia 30 maja 2011 r. uczestnik postępowania – A. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i wskazał, że będąca stroną przedmiotowego postępowania M. R. zmarła w dniu 14 grudnia 2008 r., a zatem przed wydaniem decyzji II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 10 § 1 kpa ustanawia ogólną zasadę udziału strony w postępowaniu. Należy stwierdzić, że stroną postępowania administracyjnego jest stosownie do art. 28 kpa każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej jest zatem właściciel nieruchomości, bądź jego następcy prawni. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości, obowiązkiem organu jest zatem ustalenie kręgu osób, które są jego spadkobiercami. W tym miejscu wskazać należy, że z akt sprawy, a przede wszystkim odpisu postanowienia Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Cywilny Rejestrowy, sygn. akt [...], wynika, iż będąca stroną postępowania M. R. zmarła w dniu 14 grudnia 2008 r., a więc na ponad sześć miesięcy przed wydaniem w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez organ II instancji oraz wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja skierowana została do osoby zmarłej, a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 (LEX nr 82653): "Wskazana wada postępowania jest istotna, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest to bowiem uchybienie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa ze śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (zobacz Małgorzata Stahl – glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 – OSPIKA 1984, z. 5, poz. 108)". Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby nie będącej stroną, przyjąć należało, że rozstrzygnięcie to obarczone jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Przy czym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenia jest fakt czy organ o śmierci ww. osoby w dacie rozstrzygania sprawy wiedział, czy też nie. Wskazać ponadto należy, że w ocenie Sądu Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję Ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą, upoważnioną przez Ministra Infrastruktury, osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 741/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił, wydany w niniejszej sprawie, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. w części oddalającej skargę A. [...] w W., wskazując na konieczność zbadania interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjętą w sprawie decyzję, badając przy tym, zgodnie z powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również kwestię posiadania przez A. [...] w W. interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.