II SA/Gd 5/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. odmówił R. P. zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej wraz z tarasem nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę w na terenie działki nr [...] położonej w K. (numer mapy 3) w gminie K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że R. P. pismem z dnia 7 lipca 2008 r. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie budowy powyższego obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę "ponieważ wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...] w miejscowości K. gmina K. jest rozpatrywany". Z informacji uzyskanej z Urzędu Gminy K., tj. organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy wynika, że R. P. w dniu 10 grudnia 2007 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w K. (numer mapy 3) gmina K. Jednakże w/w wniosek był niekompletny i Urząd wezwał wnioskodawcę do jego uzupełnienia, jednocześnie pouczając go, że w przypadku nie uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia, pozostanie on bez rozpatrzenia. W związku z tym, że wniosek ten nie został uzupełniony Urząd Gminy pozostawił go bez rozpatrzenia. Tym samym obecnie nie toczy się w tamtejszym Urzędzie żadne postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na terenie działki nr [...] położonej w K. (numer mapy 3) gmina K. Organ nadzoru budowlanego zaznaczył również, że w postanowieniu z dnia 15 lutego 2008 r., (zmieniającym postanowienie z dnia 09 listopada 2007 r.) wyznaczył odległy termin do dostarczenia wymaganych dokumentów, uwzględniając m.in. konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ nadzoru budowlanego przytoczył treść art. 97 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: w razie śmierci strony lub jednej ze stron, w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Analizując sprawę organ nadzoru budowlanego uznał, że w przedmiotowym przypadku żadna z czterech przesłanek umożliwiających organowi administracji publicznej zawieszenie prowadzonego postępowania nie występuje, a tym samym nie można pozytywnie ustosunkować się do przedmiotowego wniosku. Albowiem w sprawie rzeczonej nieruchomości nie toczy się żadne postępowanie, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. P. podając, że złożył do Urzędu Gminy wniosek o przeznaczenie działki nr [...] na budownictwo rekreacyjne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla K. i o ustalenie warunków zabudowy. Po uzupełnieniu go, zawiadomiony został o wszczęciu postępowania. Natomiast w dniu 14 października 2008 r. otrzymał informację, że jego wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia, jednak nie otrzymał awiza o jego uzupełnienie. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy ponowił ustalenia i przywołał zażalenie, a rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym wskazał, że na działce nr [...] w miejscowości K., w 2005 r., został wybudowany obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacyjną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W takim stanie faktyczno-prawnym w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dlatego postanowieniem z dnia 09 listopada 2007 r., zmienionym postanowieniem z dnia 15 lutego 2008 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 05 sierpnia 2008 r. W dniu 07 lipca 2008 r. R. P. inwestor obiektu wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zawieszenie postępowania prowadzonego w trybie powyższych przepisów do czasu uzyskania z Urzędu Gminy decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki. Do wniosku dołączył kserokopie pisma z dnia 10 grudnia 2007 r. skierowanego do Urzędu Gminy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] parterowym domkiem drewnianym. Z poczynionych ustaleń przez organ I instancji zawartych w notatce służbowej z dnia 28 listopada 2008 r., znajdującej się w aktach administracyjnych (-k.8) wynika, że wniosek R. P. był niekompletny i Urząd Gminy wezwał wnioskodawcę do jego uzupełnienia w terminie 14 dni od daty doręczenia informując, że w przypadku nie uzupełnienia pozostanie bez rozpatrzenia. W związku z tym, że wniosek nie został uzupełniony Urząd pozostawił go bez rozpatrzenia. Ponadto organ I instancji ustalił, że w Urzędzie Gminy nie toczy się żadne postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki. Dodatkowo w toku postępowania odwoławczego, organ odwoławczy zwrócił się do Urzędu Gminy o udzielenie informacji i uzyskał na piśmie z dnia 1 września 2010 r. odpowiedź potwierdzającą, że z uwagi na nie uzupełnienie wniosku z dnia 10 grudnia 2007 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spornej działki, wniosek ten pozostał bez rozpatrzenia (-k.3 i nast. akt administracyjnych). W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w przypadku gdy nie toczy się żadne postępowanie w organie samorządowym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki - brak jest podstaw na podstawie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zaś stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a jak wynika z materiału dowodowego w omawianej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Skargę na powyższe postanowienie złożył R. P. domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 77, 81, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki generujące obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Sam udokumentowany fakt wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, stanowi w ocenie skarżącego, wystarczającą podstawę do zawieszenia postępowania. Dlatego w takiej sytuacji organ administracji publicznej był zobligowany do zawieszenia postępowania. Powoływanie się przez organ na okoliczność pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie daje podstawy do odmowy zawieszenia, gdyż jak podnosi skarżący, może w każdej chwili ponownie wystąpić z takim wnioskiem. Ponadto skarżący podniósł, że oba postanowienia są dla niego krzywdzące, organy źle przeprowadziły postępowanie i nie przestrzegały zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko reprezentowane w sprawie. Na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. skarżący podtrzymał skargę i wskazał, że "być może nie odebrał jakiegoś awiza i czegoś nie uzupełnił", ale chciałby mieć możliwość wystąpienia z wnioskiem o warunki zabudowy. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący R. P. kwestionował postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 02 listopada 2010 r., nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2008 r., nr [...], odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie obiektu budowlanego wniesionego bez wymaganego pozwolenia budowlanego (samowoli budowlanej). Zatem przedmiotem kontroli w tym postępowaniu sądowo-administracyjnym była odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) z uwagi na nie wypełnienie dyspozycji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił powyższy przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz.1071 ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia jako k.p.a. Na wstępie należy podkreślić, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy zasadniczo pozostawały poza sporem. Bezspornym było, że pismem z dnia 7 lipca 2008 r., R. P. złożył wniosek o zawieszenie postępowania - "o wstrzymanie postępowania", gdyż "wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki [....] położonej w miejscowości K., w gminie K. jest rozpatrywany". Do tego też wniosku, inwestor załączył wniosek z dnia 10 grudnia 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy skierowany do Urzędu Gminy (opatrzony datą wpływu do kancelarii ogólnej w dniu 10 grudnia 2007 r.). W toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a także przed organem odwoławczym ustalono, że przedmiotowy wniosek skarżącego został pozostawiony przez Urząd Gminy bez rozpatrzenia i obecnie - a co jest istotną okolicznością dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy - nie toczy się przed tym organem żadne postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. Oba organy, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy poczyniły w toku postępowania stosowne ustalenia, a okoliczność pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpatrzenia nie była sporna. Strona w wywiedzionej skardze powyższej okoliczności nie zakwestionowała, jednak reprezentowała stanowisko, że samo już wystąpienie z takim wnioskiem jest obligatoryjną przesłanką do zawieszenia postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący zarzucił obu organom złe przeprowadzenie postępowania i nie przestrzeganie zasad postępowania administracyjnego. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Przepis ten zawiera zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady istnieją wyjątki, przy czym wyjątki od zasady, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zawarte są w art. 29 i art. 31 ust. 1 i 5 Ustawy, zaś w art. 30 i art. 31 ust. 2 - 4 Ustawy wskazano roboty budowlane, których rozpoczęcie jest uzależnione od zgłoszenia właściwemu organowi. Poza sporem było, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowania w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez M. P. i R. P. na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K. Postanowieniem organu nadzoru budowlanego z dnia 9 listopada 2007 r., zmienionym następnie z urzędu postanowieniem z dnia 15 lutego 2008 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zostały wstrzymane roboty budowlane, a na inwestorów zostały nałożone obowiązki przedstawienia stosownych dokumentów. Regulacja zawarta w powyższym przepisie prawa budowlanego przewiduje możliwość legalizacji samowolnie wykonanych obiektów. Zasadą jest bowiem poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowanego lub będącego w budowie obiektu budowlanego - bez wymaganego pozwolenia, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów. Przy czym, co należy podkreślić, dowodzenie okoliczności określonych w ust. 2 art. 48 ustawy Prawa budowlanego obciąża samowolnego inwestora. Zasadnym było więc wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej, a treść wydanego, w jej ramach postanowienia z dnia 15 lutego 2008 r., uwzględniała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), gdyż został nałożony obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc do dalszych rozważań, to zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozpoznanie skargi sprowadzało się do rozważenia czy pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wydanie warunków zabudowy dla działki na której znajduje się samowolna zabudowa stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu. Pojęcie zagadnienia wstępnego nie zostało zdefiniowane przez ustawę. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne występuje w sytuacji gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, które ma charakter otwarty i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone w innej sprawie i na właściwej drodze, a jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Istotną cechą zagadnienia wstępnego jest zatem konieczność jego rozstrzygnięcia, w odrębnym akcie, przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest (na co też trafnie skarżący wskazuje w uzasadnieniu wniesionej skargi) od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Postępowanie toczące się przed Urzędem Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, miało rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, jakim było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże wskutek nie uzupełnienia braków wniosku organ pozostawił wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] bez rozpatrzenia. Tym samym zagadnienie wstępne zostało nie zostało rozstrzygnięte w toku postępowania administracyjnego i obecnie żadne postępowanie w przedmiocie zagadnienia wstępnego nie toczy się. Ustawodawca w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawarł przesłankę rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, bowiem szereg kwestii mających charakter zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym podlega co do zasady właściwości sądu a nie właściwości organu administracji. Sytuacja zaś taka nie występuje w niniejszej sprawie, w której właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie warunków zabudowy był organ administracji. Skarżący może w każdym czasie wystąpić o ustalenie warunków zabudowy do momentu aż uchwalony zostanie dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego. Jednak oczywistym jest, że aby domagać się skutecznie zawieszenia postępowania z uwagi na taką okoliczność, postępowanie w sprawie warunków zabudowy musi się toczyć. A w rozstrzyganej sprawie, taka sytuacja nie miała miejsca i tym samym nie istniał obowiązek organu do zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej zabudowy. W świetle też poczynionych powyżej rozważań, nie można w żadnej mierze podzielić, stanowiska skarżącego zawartego w uzasadnieniu skargi, jakoby "sam udokumentowania fakt wystąpienia w przypadku postępowania legalizacyjnego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi podstawę zobowiązującą organ do zawieszenia postępowania. Powoływanie przez organ argumentu pozostawienia w/w wniosku bez rozpoznania nie daje podstawy do odmowy zawieszenia, ponieważ mogę w takiej sytuacji wystąpić z ponownym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy". Oczywiście, taka podstawa do zawieszenia postępowania może zaistnieć, gdy wobec ponownego złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy postępowanie to będzie w toku. Oceniając zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 02 listopada 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Puckim z dnia 1 grudnia 2008 r., należy uznać, że nie naruszają one prawa procesowego ani materialnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że w przypadku powoływania się na naruszenie przepisów postępowania, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał istnienia takiego charakteru naruszeń w niniejszej sprawie. Ponadto należy przypomnieć, że istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie istnienia (lub nie istnienia przesłanki), która stanowiłaby podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. W tym też zakresie, oba organy ustaliły, że obecnie żadne postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej działki nie toczy się. A okoliczności ta przez skarżącego nie została zakwestionowana. Tym samym złożona skarga nie mogła zasługiwać na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.