I OW 57/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Burmistrzem Miasta i Gminy O. a Wójtem Gminy P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. S. o zwrot kosztów pogrzebu oddalono wniosek. Burmistrz Miasta i Gminy O. wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy P., poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zwrot kosztów pogrzebu. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta i Gminy O. wskazał, że B. S., jako opiekun prawny małoletniej M. P. zmarłej w dniu [...] grudnia 2010 r. w O., wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o zwrot poniesionych kosztów pogrzebu M. P. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. przekazał ten wniosek zgodne z właściwością Ośrodkowi Integracji i Pomocy Społecznej w O. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że B. S. do dnia śmierci dziecka była jej opiekunem prawnym. Rodzicie i osoby uprawnione do pochówku o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. w sprawie cmentarzy i chowania zmarłych odmówili sprawienia pogrzebu. Zgodnie zatem z treścią art. 10 ust. 3 tej ustawy obowiązek sprawienia pogrzebu ciążył na gminie właściwej ze względu na miejsce zgonu zmarłej. W tej sytuacji organ uznał, ze wniosek osoby, która pokryła koszt pogrzebu, podlega rozpatrzeniu przez Ośrodek Integracji i Pomocy Społecznej w O., jako że małoletnia zmarła w zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w O. Burmistrz Miasta i Gminy O. wskazał, że Ośrodek Integracji i Pomocy Społecznej w O. nie został powiadomiony o śmierci i konieczności pochówku małoletniej M. P. W razie zaś takiej konieczności dokonałby takiego pochówku, starając się o ich zwrot zgodnie z treścią art. 10 ust. 4 powołanej ustawy. Organ podkreślił, że gmina O. nie była, zgodnie z treścią art. 27 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania ani zmarłego dziecka, ani jej opiekuna prawnego. Organ ustalił, że dobrowolnie pochówku dokonał opiekun prawny dziecka licząc na zwrot kosztów pogrzebu z zasiłku pogrzebowego wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Po otrzymaniu informacji o braku takiej możliwości, opiekun prawny zwrócił się w tej sprawie do Gminnego Ośrodek Pomocy Społecznej w P., który przekazał wniosek do Ośrodka Integracji i Pomocy Społecznej w O. W tej sytuacji powstał spór nie o to, kto powinien ponieść koszty pochowania zmarłej osoby, lecz która gmina jest właściwa do rozstrzygnięcia wniosku opiekuna prawnego. Organ przywołał treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.), zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie zaś z treścią art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu. Wnioskodawczyni B. S. zamieszkuje natomiast w miejscowości H. położonej w województwie [...], powiecie [...], w gminie P. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy P. wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy O. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. S. o zwrot kosztów pogrzebu. Organ podkreślił, że w jego ocenie żaden przepis prawa nie uzasadnia właściwości Gminy P. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Wyjaśnił, że wnioskodawczyni, chociaż formalnie zameldowana na stałe na terenie Gminy P., nie przebywa w tym miejscu, lecz faktycznie zamieszkuje w miejscowości P., gmina Ż., gdzie posiada swój dom. Ponadto wnioskodawczyni jest zameldowana na pobyt czasowy w B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Podstawowe znaczenia dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego wywołującego spór kompetencyjny pomiędzy organami administracji publicznej, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną, i wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). Sytuacja, w której ustaleń takich nie poczyniono bądź nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ rozstrzygające znaczenie dla wskazania organu właściwego w sprawie z wniosku B. S. jest ustalenie z jakim żądaniem wystąpiła ona do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., czyli prawidłowe ustalenie przedmiotu złożonego wniosku. B. S. w złożonym wniosku zwraca się o zwrot kosztów pogrzebu poniesionej przez nią dobrowolnie, jako opiekuna prawnego M. P. zmarłej w dniu [...] grudnia 2010 r. w O. Zarówno Wójt Gminy P. w postanowieniu z dnia [...] marca 2011 r., jak i Burmistrz Miasta i Gminy O. w złożonym wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość przyjęli, nie wyjaśniając jednak na jakiej podstawie prawnej, że wniosek ten dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze indywidualnego orzeczenia organu administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy niesprecyzowane jest żądanie wnioskodawczyni. Nie wiadomo, czy chodzi o zwrot poniesionych kosztów pogrzebu, czyli działań wnioskodawczyni podejmowanych w jej mniemaniu niejako w "zastępstwie" właściwej gminy, w ramach ewentualnie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia (art. 752 i 753 § 2 Kodeksu cywilnego) a zatem o roszczenie cywilnoprawne, czy też jest to może wniosek o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z wniosku B. S. nie sposób tego ustalić. Przypomnieć należy, że to strona powinna określić przedmiot postępowania. Niezbędne jest wskazanie żądania, które wyznacza przedmiot postępowania. Jeśli brak takiego wskazania nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracyjny nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W razie zaistnienia wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Jednakże na organie administracji publicznej, w ramach czynności podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nakazanych w art. 7 kpa, spoczywa obowiązek ustalenia przedmiotu sprawy. Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że istnieje sprawa administracyjna oraz że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy z zakresu administracji publicznej, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi jego zdaniem właściwemu w sprawie, a następnie - gdy i ten organ uzna się za niewłaściwy - wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przeciwnym razie wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim wnioskiem należy uznać za przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie organy nie poczyniły prawidłowych ustaleń co do przedmiotu sprawy, a ten wskazany we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, określony jako zwrot kosztów pogrzebu, wobec podanych wyżej wątpliwości wynikających z analizy materiału dowodowego zawartego w przedstawionych aktach sprawy, uznać należy za nieprecyzyjny a w konsekwencji niejasny. Przy tak sformułowanym żądaniu i braku własnych ustaleń poczynionych przez organy pozostające w sporze o właściwość nie jest możliwe określenie podstaw prawnych i przedmiotu żądania B. S., a w konsekwencji przedmiotu sprawy, która ma być ewentualnie rozpoznana przez organ administracji. Oznacza to, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego nie pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.