I OSK 1850/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 447/11 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 447/11, po rozpoznaniu skargi J. R., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2008 r. emeryt policyjny J. R. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Pismem z dnia 30 stycznia 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w Nowej Soli poinformował zainteresowanego, że na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia. J. R. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. (sygn. akt II SAB/Go 22/09) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Od wskazanego wyroku Komendant Powiatowy Policji w Nowej Soli wniósł skargę kasacyjną, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1301/09 została oddalona. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Nowej Soli cofnął J. R. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w ilości trzech norm zaludnienia, przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. a Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę J. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 774/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Nowej Soli odmówił J. R. wypłaty równoważnika pieniężnego z remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 z powodu niemożności ustalenia jego wysokości. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli. Powyższą decyzję J. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając decyzje organów obu instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt. II SA/Go 774/10 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Nowej Soli z dnia [...] lipca 2010 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przyznane decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. wiążącego Sąd i organ administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania zawartymi w wyroku Sądu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 774/10. W wyroku tym Sąd wskazał, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu jest art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania. Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Zdaniem Sądu, przy czym pogląd ten wyrażono w wyroku z dnia 2 grudnia 2010r., zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika nie spowodowały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja 1998 r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mogło nastąpić w sposób indywidualny, przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Oba przypadki w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Stanowisko organów administracji co do braku podstawy prawnej decyzji uniemożliwiającej konkretyzację wypłaty równoważnika, nie jest zasadne. Źródłem stosunku administracyjnego i płynącego z niego uprawnienia skarżącego jest decyzja administracyjna z dnia [...] maja 1998 r. Decyzja ta, jak i inne wydawane w tego typu sprawach nie zawierała innego sposobu obliczania wysokości równoważnika niż poprzez odwołanie do każdoczesnego brzmienia przepisów wykonawczych w tym zakresie. Wyliczenie równoważnika pieniężnego dla policyjnych emerytów i rencistów następowało na podstawie corocznie wynikających z przepisów wykonawczych § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Taka też reguła dotyczy lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznych i niewyrugowanych z obrotu prawnego decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji i ograniczenie się tylko do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; b) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, c) naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. polegającego na tym, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia J. R. do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] maja 1998 r. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny, d) naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ocena prawa wyrażona wyrokiem WSA z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Go 774/10 w zakresie uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wiąże organy administracji i Sąd w niniejszej sprawie, podczas gdy ta ocena prawna odnosiła się do innych okoliczności prawnych a mianowicie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z dnia [...] maja 1998 r. 2. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin, § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego poprzez błędne przyjęcie, że organy wadliwie zastosowały te przepisy uznając je za podstawę odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] maja 1998 r. nadal wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania J. R. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach w niej określonych, b) naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji nie zastosowały tego przepisu i w rezultacie bezzasadnie odmówiły uznania, że decyzja z dnia [...] maja 1998 r. z powodu jej trwałości nadal skutkuje prawem J. R. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego pomimo uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., podczas gdy organy zastosowały ten przepis i z poszanowaniem zasady trwałości uznały, że decyzja z 1998 r. zgodnie z jej treścią skutkuje uprawnieniem J. R. do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jednak do czasu istnienia powszechnie obowiązującej podstawy prawnej do wyliczenia emerytom i rencistom policyjnym wysokości tego równoważnika, - bezzasadne zarzucenie organowi, że uchylone decyzje ignorują moc obowiązującą i trwałość decyzji z dnia [...] maja 1998 r., podczas gdy podstawa faktyczna i prawna uchylonych decyzji dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego a zatem jest inna od podstawy faktycznej i prawnej decyzji, która dotyczy przyznania skarżącemu uprawnienia do tego równoważnika, c) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] maja 1998 r. J. R. jako emerytowi policyjnemu nadal przysługuje prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pomimo, że ustawa nie przewiduje i nigdy nie przewidywała możliwości przyznania równoważnika pieniężnego takiej osobie a rozporządzenia i zarządzenie przyznające takie uprawnienie oczywiście wykraczały poza granicę delegacji ustawowej. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako "P.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie są trafne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji zastosował się do dyspozycji tego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, jakie wskazuje ustawa. Sąd I instancji wskazał na zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., a ponadto powołał się na treść art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniane przepisy miały w tej sprawie charakter przepisów prawa materialnego i nie można ich traktować inaczej jak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dodać należy, że także autor skargi kasacyjnej podejmuje merytoryczną polemikę z podstawą prawną rozstrzygnięcia, co pozwala uznać, że jej odczytanie nie sprawiało trudności na gruncie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie pominął także kwestii wpływu na prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że jest on wypłacany na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. W uzasadnieniu stwierdzono bowiem, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ewentualnie zaś, gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Przechodząc następnie do analizy zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może on znaleźć uzasadnienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Przepis ten przewiduje zasadę, zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 774/10 dotyczył sprawy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zatem również wyrażona w nim ocena prawna oraz wskazania dotyczące tej sprawy administracyjnej wiążą sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10, Lex 746833). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również we wspomnianym kontekście, wypłata J. R. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego stanowi sprawę administracyjną, zaś fakt że organ na wniosek skarżącego zastosował błędną (prawną) formę działania, tj. cofnął uprawnienie, nie zmienia charakteru samej sprawy administracyjnej. Uprawnienie wynikające z pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 1998 r. nie może bowiem zostać wyeliminowane w formie decyzji wydanej na wniosek strony postępowania dotyczący wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Innymi słowy to, że organ na wniosek J. R. orzekł w innym przedmiocie, nie zmienia w istocie charakteru sprawy administracyjnej. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy podkreślić, że podstawę decyzji przyznającej J. R. uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 76, poz. 708 ze zm.). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane zmiany stanu prawnego nie wywołały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zmiana stanu prawnego wskutek nowelizacji przepisów rozporządzenia nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do spornego równoważnika. Brak w tym zakresie nowych regulacji prawnych sprawił, że wcześniej wydane decyzje nadal wiążą pomimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Podkreślić należy, że J. R. posiada ostateczną decyzję z dnia [...] maja 1998 r., przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta nie została jak dotąd wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego wspomnianej decyzji ostatecznej mogło nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. W tym świetle nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I przepisów prawa materialnego. Taki pogląd prawny znajduje również uzasadnienie na gruncie stosowania zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie rozumienie konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 1998 r. przyznającej J. R. stosowne uprawnienia, znajduje uzasadnienie nie tylko we wspomnianej zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej na gruncie art. 16 § 1 k.p.a., ale stanowi konsekwencję poszanowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych. W tym kontekście nie mogą zostać uznane za trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Odnosząc się w konkluzji do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a w związku z art. 135 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności decyzji, co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Sąd I instancji właściwie powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a w związku z art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.