III SA/Kr 74/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania i przyznaniu pomocy na zalesienie w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. B. kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2008 roku Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał J. B. płatność z tytułu wsparcia na zalesienie w wysokości 12.097,40 zł – płatną jednorazowo po wykonaniu zalesiania, premię pielęgnacyjną w wysokości 3.528 zł, płatne corocznie przez okres 5 lat, począwszy od dnia zalesienie oraz premię zalesieniową w wysokości 3.128,40 zł – płatną corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone w/w decyzją z dnia [...] 2008 roku, a następnie decyzją z dnia [...] 2010 roku Nr [...] uchylił w całości dotychczasową decyzję oraz przyznał J. B. płatność z tytułu wsparcia na zalesienie w wysokości 9.650 zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesiania, premię pielęgnacyjnej w wysokości 1 179,35 zł, płatną corocznie przez okres 5 lat, począwszy od dnia zalesienie oraz premię zalesieniową w wysokości 2.607 zł – płatną corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, ze w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Lasów Państwowych w uprawie leśnej założonej przez skarżącego wykryto błędną deklaracje powierzchni zalesienia na stokach o nachyleniu ponad 12 stopni. Pomimo wezwania, skarżący nie złożył aneksu w celu skorygowania płatności zgodnie ze stanem faktycznym, dlatego Kierownik Biura Powiatowego zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego o skierowanie gospodarstwa skarżącego do kontroli na miejscu. Przeprowadzona kontrola wykazała, że cała zalesiona działka nie jest położona na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni, co skutkuje zmniejszeniem kwoty przyznanej na wsparcie na zalesienie oraz zmniejszeniem przyrzynanej uprzednio premii pielęgnacyjnej, zgodnie ze stawkami z załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa Wsi z dnia 18 czerwca 2007 roku, w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Nadto w trakcie kontroli ustalono, że powierzchnia zalesionej działki (1,87 ha) jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie (1,98 ha) oraz powierzchnia zabezpieczenia uprawy przez zwierzyną 3-ma palikami wynosi 0,10 ha, podczas gdy powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 0,90 ha, na skutek czego premia pielęgnacyjna została dodatkowo pomniejszona o 50%, zgodnie z załącznikiem nr 7 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa Wsi z dnia 18 czerwca 2007 roku, w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne". Jako podstawę wznowienia postępowania organ powołał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W odwołaniu J. B. podniósł, ze z powodu złego stanu zdrowia nie mógł osobiście uczestniczyć w kontroli, jednak upoważnił do tego swojego pracownika. Skarżący kwestionował ustalenia Komisji, podając, że przy nasadzonych modrzewiach wbite było 197 planików i tylko 3 palików brakowało, a jeśli chodzi o nachylenie przedmiotowego stoku, to przyznał, że faktycznie w niektórych miejscach działki to nachylenie jest mniejsze niż 12 stopni, a co do wielkości działki stwierdził, że jest właścicielem działki o pow. 1,98 ha, gdyż taka powierzchnia działki jest wpisana w akcie notarialnym i wynika z pomiarów geodezyjnych. Decyzją z dnia 21 lipca 2010 roku Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Z analizy akt wynika, że najważniejsze okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego metodą inspekcji terenowej, o której skarżący został powiadomiony. Decyzja od której wniesiono odwołanie była przede wszystkim wynikiem stwierdzenia, że powierzchnia uprawniona do płatności ZGR była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności oraz że obszar zgłoszony do płatności odznaczał się mniejszym nachyleniem niż 12 stopni i nie był prawidłowo zabezpieczony. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzono na działce nr [...] i zakwestionowana część działki została wykluczona z płatności. Wszystkie te okoliczności zostały prawidłowo udokumentowane zdjęciami przez kontrolerów a w konsekwencji zostały słusznie potraktowane jako przesłanka do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Przedmiotowe ustalenia umożliwiły organowi ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nadto organ odwoławczy podał szczegółowe wyliczenia przyznanych płatności i premii, podając podstawę prawną ich przyznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im: 1.naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a szczególności art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2010r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm.) przez oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 114 poz. 786 ze zm.), podczas gdy rozporządzenie to uchylone zostało z dniem 25 marca 2009r., a więc w dniu [...] 2010r. tj. w dacie wydawania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2010r. przepisy powołanego rozporządzenia nie obowiązywały, a więc zaskarżona decyzja powołująca nieobowiązujące przepisy prawa wydana została bez podstawy prawnej: przepisu art. 50 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., przez przyjęcie, że powstała różnica w powierzchni gruntów zalesionych w stosunku do gruntów zadeklarowanych oraz przyjęcie, że skarżący zawinił różnice w powierzchni gruntów, bez podstawy w przepisach powołanej powyżej ustawy, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 7, art. 67 i następnych k.p.a., przez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie istotnych w sprawie ustaleń dowolnie bez dokonania czynności na gruntach z udziałem skarżącego, przez podanie o zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej w sprzeczności ze stanem rzeczywistym, przez przyjęcie, że cała zalesiona działka nie jest położona na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni, przez przyjęcie, ze skarżący nie zastosował indywidualnych środków ochrony przez zwierzyną, podczas, gdy powołane kontrole z 3 i 5 lutego 2010r., a więc w okresie zimowym nie mogły być podstawą do ustaleń powołanych w zaskarżonej decyzji z uwagi na pokrycie gruntów śniegiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy). Nadto w myśl art. 134 § 1 ustawy – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie - choć z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem poddana została decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymujące w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania decyzji dotychczasowej i przyznaniu pomocy na zalesienie w pomniejszonej wysokości. Na wstępie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji została wydana w trybie nadzwyczajnym, tj wznowienia postępowania. Zatem istotą sporu jest ocena wystąpienia przesłanek do ewentualnego uchylenia przez organ decyzji w trybie wznowienia postępowania. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Zasadę tę ustanawia art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Ostateczność i prawomocność decyzji dotyczącej przyznania skarżącemu płatności oznacza, że jest ona wiążąca dla wszystkich organów administracji publicznej tak długo, jak długo nie zostanie ona z obrotu prawnego wyeliminowana w sposób prawem przewidziany. W konsekwencji każda decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Zasada trwałości ostatecznych decyzji ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych. Służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa. Szczególne znaczenie tej zasady przejawia się w sferze ochrony praw słusznie nabytych. Ustawodawca dopuszcza możliwość zaistnienia sytuacji wyjątkowych, w których będzie można wyeliminować rozstrzygnięcia wadliwe. Celowi temu służą tzw. nadzwyczajne środki, które pozwalają wzruszyć decyzję ostateczną. Zostały one enumeratywnie wymienione w k.p.a. Jednym z nich jest uchylenie w całości lub w części decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.). Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, które toczy się w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione w art. 145 § 1 kpa. Podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanek wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy stanowi postanowienie wydane w myśl art. 149 § 2 k.p.a. Rozpatrując natomiast przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy podkreślić, że uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (zob. np. wyrok NSA z 8 czerwca 2000 r., V SA 1885/99; wyrok NSA OZ w Łodzi z 29 października 1999 r., I SA/Łd 1440/97 - POP 2001, nr 2, poz. 29; wyrok NSA z 6 stycznia 1998 r., IV SA 1302/97; wyrok NSA z 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85 - ONSA 1985, nr 1, poz. 35). W przedmiotowej sprawie organy obu instancji w wydanych decyzjach ograniczyły się jedynie do wskazania, jako podstawy wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w uzasadnieniach decyzji skoncentrowały się na wykazaniu przesłanek uzasadniających zasadność wydanej decyzji w sprawie pomniejszenia płatności na zalesianie gruntów rolnych. Tymczasem argumentacja organów ograniczająca się do wyjaśnienia przepisów rozporządzenia i zasad przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych nie może stanowić uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz o przyznaniu pomocy na zalesienie w pomniejszonej wysokości, wydanej po wznowieniu postępowania. Wznawiając postępowanie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa miał obowiązek wykazać, że w przedmiotowej sprawie ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję [...] 2008 roku. Taką nową okolicznością może stanowić ujawnienie przez organ, że skarżący zadeklarował do płatności ZGR obszar, który odznaczał się mniejszym nachyleniem niż 12 stopni, bądź, że powierzchnia działki uprawnionej do płatności była mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności zalesieniowych. Należy jednak podkreślić, że organ powinien te nowe okoliczności udowodnić i stosownie udokumentować, gdyż z akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] 2008 roku Nr [...], w dniu 29 kwietnia 2008 roku sporządzony został protokół odbioru prac zalesieniowych gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, w którym stwierdzono, że powołana do tego celu Komisja dokonała przeglądu i oceny wykonanych prac zalesieniowych, według planu zalesienie z dnia 27 września 2007 roku, na działce [...] o pow. 1,98 ha będącej własnością skarżącego. W trakcie kontroli nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, ani odstępstw od zapisów w planie rzutujących na jakość uprawy. Również z dołączonego do akt zaświadczenia z dnia 5 maja 2008 roku Nadleśnictwo potwierdziło, że skarżący zalesił działkę rolną nr [...] o pow. 1,98 ha położoną w A zgodnie z planem zalesienia. Ustalenia te pozostają w wyraźniej sprzeczności z ustaleniami obecnymi, stanowiącymi podstawę wznowienia postępowania, które skarżący na dodatek kwestionuje. W świetle tych ustaleń, organy powinny wykazać, że stanowi podstawę do wznowienia postępowania i wydania w tym zakresie nowej decyzji, ustalenie w trakcie czynności kontrolnych w dniu 3 i 5 lutego 2010 roku, że tylko 0,10 ha drzewek została opalikowana, podczas gdy zgodnie z wnioskiem winna być opalikowana 0,90 ha, gdyż nie zostało w przedmiotowym postępowaniu wykazane, że jest to nowa okoliczność faktyczna, istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, który wydał decyzję. Kontrole przeprowadzone w 2008 roku nie wykazały zaniedbań skarżącego w tym zakresie, a skarżący kwestionuje te ustalenia, gdyż według niego brakowało tylko 3 palików. Jeśli więc ustalenia powyższe stanowiłyby podstawę do wznowienia postępowania, to organ musi wykazać, że już w 2008r. tylko 0,10 ha drzewek została opalikowana. Wobec takich ustaleń, przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do innych zarzutów dotyczących naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego. Przeprowadzając ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie organy podejmą, działania mające na celu ustalenie czy i w jakim zakresie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania i wydania nowej decyzji, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w prawidłowo uzasadnionym rozstrzygnięciu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.