III SA/Lu 307/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej M. P. na opinię L. Kuratora Oświaty w L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie połączenia szkół i placówek oświatowych w zespoły placówek oświatowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej opinii; II. zasądza od L. Kuratora Oświaty w L. na rzecz Gminy Miejskiej M. P. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Lubelski Kurator Oświaty, w odpowiedzi na pismo Burmistrza Miasta Międzyrzec Podlaski z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie wydania opinii dotyczącej Uchwały Nr VII/50/11 Rady Miasta Międzyrzec Podlaski z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych Nr 2 w Międzyrzecu Podlaskim, nadania aktu założycielskiego i statutu oraz Uchwałę Nr VII/51/11 Rady Miasta Międzyrzec Podlaski z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych Nr 2 w Międzyrzecu Podlaskim, nadania aktu założycielskiego i statutu poinformował, że przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej zwana ustawą), nie upoważniają go do opiniowania już podjętych uchwał, bowiem zgodnie z art. 62 ust. 5b ustawy, kurator opiniuje jedynie projekty połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum przedstawione przez organy prowadzące. W związku z dalszą częścią wniosku Burmistrza Miasta Międzyrzec Podlaski, dotyczącą projektu połączenia w zespoły, organ działając zgodnie z treścią art. 62 ust. 5b ustawy, zaopiniował negatywnie: 1) połączenie Szkoły Podstawowej Nr 1 im. H. Sienkiewicza w Międzyrzecu Podlaskim z Publicznym Gimnazjum Nr 1 w Międzyrzecu Podlaskim oraz Samorządowym Przedszkolem Nr 2 w Międzyrzecu Podlaskim w Zespół Placówek Oświatowych Nr 1 z siedzibą w Międzyrzecu Podlaskim ul. Warszawska 40 oraz 2) połączenie Szkoły Podstawowej Nr 2 im. B. Prusa w Międzyrzecu Podlaskim z Publicznym Gimnazjum Nr 2 w Międzyrzecu Podlaskim oraz Samorządowym Przedszkolem Nr 4 im. Cz. Janczarskiego w Międzyrzecu Podlaskim w Zespół Placówek Oświatowych Nr 2 z siedzibą w Międzyrzecu Podlaskim ul. Partyzantów 8. Na powyższą opinię skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Gmina Miejska Międzyrzec Podlaski, zarzucając naruszenie art. 62 ust. 5b ustawy i wydanie negatywnej opinii w oparciu o dokonanie dowolnej i bezpodstawnej oceny przedstawionych do zaopiniowania uchwał i ich uzasadnień. Skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej opinii Lubelskiego Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w dniu 29 marca 2011 r. Rada Miejska w Międzyrzecu Podlaskim podjęła dwie uchwały: uchwałę Nr VII/50/11 w sprawie utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych Nr 1 w Międzyrzecu Podlaskim i uchwałę Nr VII/51/11 w sprawie utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych Nr 2 w Międzyrzecu Podlaskim. Obie uchwały - zgodnie z wymogiem art. 62 ust. 5b ustawy – zawierały zastrzeżenie, że nie wejdą w życie, jeżeli nie uzyskają pozytywnej opinii Lubelskiego Kuratora Oświaty, co jasno wynika z ich treści. Tym samym w ocenie skarżącej Rada wypełniła ustawowy obowiązek. Obie uchwały zostały przesłane organowi do zaopiniowania w dniu 4 kwietnia 2011 r. Skarżąca uznała, że powody niezaakceptowania zaproponowanych zmian w systemie oświaty były dwa: niezgodność zaproponowanych zmian z "ideą reformy oświaty" i brak przedstawionych do zaopiniowania aktach danych dotyczących warunków lokalowych, liczby uczniów w zespole placówek oświatowych z podziałem na oddziały, demografii szkolnej, zasobów kwalifikacji nauczycieli, argumentów potwierdzających zwiększenie szans edukacyjnych dzieci po utworzeniu zespołów, zwłaszcza ze szkoły podstawowej i przedszkola. Ponadto Kurator podniósł brak przeprowadzenia konsultacji społecznych w zakresie proponowanych zmian. Skarżąca, nie zgadzając się z treścią opinii, wskazała, że art. 62 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy jest aby organy prowadzące placówki oświatowe miały prawem przewidzianą możliwość tworzenia zespołów wszędzie tam, gdzie to uznają za konieczne i korzystne tak z punktu widzenia gminy jak i uczniów oraz nauczycieli. Skarżąca podniosła, że polskiemu systemowi prawa nieznany jest taki rodzaj wykładni przepisów, który opierałby się na uwzględnianiu niewyartykułowanych w prawem przewidzianej formie poglądów twórców danej reformy w opozycji do wyników zastosowania standardowej wykładni gramatycznej czy systemowej. Nie zgodziła się również z zarzutem braku danych dotyczących warunków lokalowych, danych demograficznych, bezpieczeństwa dzieci oraz zasobów kwalifikacyjnych nauczycieli, ponieważ dane te zostały zawarte w uzasadnieniu wniosku. W ocenie skarżącej, wniosek zawiera informacje dotyczące warunków lokalowych i związanych z nimi warunków zapewnienia bezpieczeństwa dzieciom w poszczególnych grupach wiekowych. Skarżąca podkreśliła też, że żaden z nauczycieli wszystkich łączonych placówek nie straci pracy natomiast zwiększą się możliwości adekwatnego wykorzystania kwalifikacji poszczególnych nauczycieli. Odnosząc się do zarzutu braku "konsultacji społecznych" skarżąca stwierdziła, że odbyły się spotkania z radami pedagogicznymi i radami rodziców wszystkich szkół i placówek przedszkolnych, gdzie nie zgłaszano sprzeciwów wobec przedstawionej przez Burmistrza propozycji. Rady pedagogiczne wszystkich szkół w formie uchwał pozytywnie zaopiniowały utworzenie odpowiednich Zespołów Placówek Oświatowych. Skarżąca podkreśla też, że w wyniku zastosowania zasad wykładni gramatycznej w odniesieniu do przepisów ustawy o systemie oświaty (art. 62 ust. 5b i art. 58) da się wyciągnąć wniosek, że ustawodawca postawił przed organami prowadzącymi szkoły lub placówki oświatowe różne wymagania co do opiniowania połączenia szkół i placówek w zespół przez rady pedagogiczne i przez kuratora oświaty. Zgodnie z art. 58 ustawy, opinia rad pedagogicznych dotyczy aktu założycielskiego, który zawsze stanowi załącznik lub część odpowiedniej uchwały organu stanowiącego gminy działającej jako organ prowadzący, powinna być wyrażona przed uchwaleniem bądź nadaniem aktu założycielskiego przez organ prowadzący (tak M. Pilch w swoim Komentarzu do ustawy o systemie oświaty - ABC 2008 wyd. II). W art. 62 ust. 5b ustawy ustawodawca nie wskazał, że opiniowaniu podlega projekt połączenia, ale samo utworzenie zespołu, dlatego Rada Miejska podejmując przedmiotowe uchwały z zastrzeżeniem, że nie wejdą one w życie bez uprzedniego pozytywnego zaopiniowania ich treści przez Kuratora wypełniła obowiązek ustawowy. W odpowiedzi na skargę Lubelski Kurator Oświaty w Lublinie wniósł o jej oddalenie i wskazał, że polski system oświaty obejmuje przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne i placówki, o których mowa w art. 2 ustawy o systemie oświaty. Podział taki został zaplanowany przez ustawodawcę i dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. Uzależnienie tworzenia zespołów szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty jest potwierdzeniem, że całkowita swoboda organów prowadzących szkoły w tym zakresie nie była intencją ustawodawcy. Projekt łączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół stoi w sprzeczności z ideą reformy oświatowej zapoczątkowanej w 1998 r., której celem było utworzenie szkół odpowiadających potrzebom edukacyjnym dzieci i młodzieży na poszczególnych poziomach wiekowych i będących w tej samej fazie rozwoju psychicznego i fizycznego. Łączenie szkół w zespoły podważa wychowawczy cel zmiany ustroju szkolnego, w myśl którego w gimnazjach należy kłaść nacisk na sprawy wychowawcze ze względu na stopień nasilenia agresji i przemocy wśród uczniów w tej grupie wiekowej. Art. 62 ust. 5b zabezpiecza przed pochopnym podejmowaniem decyzji przez organy prowadzące szkoły, dotyczących łączenia w zespoły szkoły podstawowej z gimnazjum. Nie określono przy tym zarówno zakresu i kryteriów badania sprawy w celu niezbędnym do wydania opinii w przedmiocie połączenia szkół. Katalog podstaw takiej oceny i źródeł wiedzy o czynnikach na nią wpływających pozostaje otwarty, ale nadrzędnym celem wszelkich działań w obszarze oświaty jest dobro dziecka. Zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie przez Lubelskiego Kuratora Oświaty poprzedzono wnikliwą analizą dokumentów przedstawionych przez Burmistrza Miasta Międzyrzec Podlaski. Wydanie pozytywnej opinii Lubelskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie połączenia szkoły podstawowej z publicznym gimnazjum oraz samorządowym przedszkolem było niemożliwe z powodu braku odpowiedniego materiału analitycznego, który umożliwiłby uwzględnienie kryteriów prognozy demograficzne w perspektywie co najmniej sześciu lat, warunków nauki, w tym organizacji pracy szkoły (liczba oddziałów i liczba uczniów w oddziałach i klasach po utworzeniu zespołów), warunków lokalowych, bazy i wyposażenia placówki, zaplecza sportowo - rekreacyjnego, kwalifikacji kadry, losów zawodowych nauczycieli, czynników ekonomicznych (koszty utrzymania szkół). Uzasadnienie wniosku jest zbyt ogólne i jednakowe do obu zespołów, nie zawiera indywidualnej charakterystyki placówek, które mają być połączone w poszczególne zespoły. W ocenie Kuratora świadczy to o dokonaniu przez organ prowadzący szkoły pobieżnej analizy sytuacji faktycznej proponowanych do połączenia szkół. Ponadto uchwały rad pedagogicznych nie zawierają merytorycznych uzasadnień zajętych stanowisk, co rodzi przypuszczenie jedynie formalnego charakteru konsultacji społecznych. Brak informacji o prognozowanej liczbie dzieci w oddziałach przedszkolnych nie pozwala stwierdzić, czy nie zostanie naruszony przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jedną z przyczyn nieważności decyzji określoną w art. 156 pkt 2 k.p.a. jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół (ust. 1). Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne (ust. 3). W myśl powołanego art. 58 ustawy, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem (ust.2). Organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut (ust. 6). W art. 5 ust. 2 wymienia się: 1) jednostkę samorządu terytorialnego; 2) inną osobę prawną; 3) osobę fizyczną. Przepis art. 58 ust. 7 stanowi natomiast, że akt założycielski i statut szkoły lub placówki publicznej przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką. Następnie art. 62 w ustępach 4 – 5b reguluje kwestie ściśle związane z połączeniem szkół w zespół. I tak w ust. 4 stanowi, że w zakresie uregulowanym odmiennie w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek a w ust. 5, że organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. W art. 62 ust. 5b wskazano, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Z treści powyższych przepisów a w szczególności z art. 58 ust. 7 i art. 62 ust. 5a wynika, że ustawodawca wprowadził w przypadku połączenia szkół w zespół szczególna regulację dotyczącą kwestii zadań kuratora oświaty. Bo o ile po założeniu szkoły kuratorowi oświaty jako organowi właściwemu do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą przesyła się akt założycielski i statut szkoły o tyle połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Innymi słowy po utworzeniu szkoły kurator dostaje odpowiednie dokumenty w celu sprawowania nad nią odpowiedniego nadzoru pedagogicznego, natomiast w przypadku połączenia szkół w zespół kurator powinien najpierw takie połączenie pozytywnie zaopiniować. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, z treści art. 62 ust. 5b ustawy wynika, że uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty wymagane jest przed połączeniem w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, czyli przed nadaniem w prawnie określonej formie aktu założycielskiego i statutu. Innymi słowy - organ założycielski powinien zwrócić się do kuratora oświaty z umotywowanym wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie "zamierzonego" połączenia przedkładając mu odpowiednie projekty aktów założycielskich. Jak wskazał Lubelski Kurator Oświaty w zaskarżonej opinii i w odpowiedzi na skargę, pozytywna opinia kuratora oświaty w sprawie połączenia w zespół wymienionych w ust. 5b jednostek wynika z motywów reformy systemu oświaty, zapoczątkowanej w 1998 r. W jej założeniach zespoły szkół podstawowych i gimnazjów mogły bowiem prowadzić do faktycznego utrwalenia dotychczasowego modelu szkolnictwa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., K 29/00, wypowiedział się w kwestii charakteru prawnego "opinii kuratora" stwierdzając, że "w tym przypadku mamy do czynienia z dopuszczalnym "współdziałaniem fachowym" w rozumieniu art. 89 i 98 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczącym się w granicach ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz (preambuła do Konstytucji). (...). Analiza zadań i kompetencji kuratora jednoznacznie wskazuje, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Taka pozycja kuratora oświaty jest mocno ugruntowana w tradycji Państwa Polskiego, co musi być również brane pod uwagę przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego, odpowiedzialnymi za prowadzenie szkół. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego". Powołany wyrok wydany został co prawda w wyniku badania art. 59 ust.2 ustawy o systemie oświaty z Konstytucją, jednak, w ocenie sądu rozważania dotyczące charakteru prawnego "opinii kuratora" zachowują swoją aktualność także w odniesieniu do "opinii kuratora", o której mowa w art. 62 ust. 5a tej ustawy. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, uznać należy, że zaskarżona opinia jako wydana po podjęciu uchwał w sprawie utworzenia zespołu szkół wydana została bez podstawy prawnej i jest prawnie bezskuteczna. Wydanie jej w takich okolicznościach powoduje bowiem, że ma ona charakter "zatwierdzenia (braku zatwierdzenia)" a nie opinii koniecznej dla podjęcia przez organ założycielski określonych działań prawnych. Ustawa o systemie oświaty natomiast nie zawiera podstawy prawnej do wydawania opinii przez kuratora po dokonaniu połączenia szkół w zespół. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest bowiem, że pismem z dnia 31 marca 20011 r. Burmistrz Miasta Międzyrzec Podlaski zwrócił się do Lubelskiego Kuratora Oświaty o zaopiniowanie dwóch podjętych już uchwał z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie połączenia w zespół szkół Szkoły podstawowej z gimnazjum: Uchwały Nr VII/50/11 Rady Miasta Międzyrzec Podlaski w sprawie utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych Nr 2 w Międzyrzecu Podlaskim, nadania aktu założycielskiego i statutu oraz Uchwały Nr VII/51/11 Rady Miasta Międzyrzec Podlaski. w sprawie utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych Nr 2 w Międzyrzecu Podlaskim, nadania aktu założycielskiego i statutu. Wydanie zatem zaskarżonej opinii nie miało już oparcia w obowiązujących przepisach. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.