I OSK 197/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2011r. sygn. akt II SA/Sz 497/11 w sprawie ze skargi A. S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej posiłki szkolne uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza D. Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 497/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej posiłki szkolne. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją nr [...], z dnia [...] lutego 2011 r., Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działający z upoważnienia Burmistrza D. uchylił decyzję własną nr [...], z dnia [...] października 2010r. przyznającą posiłki szkolne dla syna A. S. – M. S. Podstawę uchylenia decyzji stanowiła okoliczność, że miesięczny dochód rodziny skarżącej w miesiącu grudniu 2010 r., przekroczył o 1.405,17 zł określone w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowe dla pięcioosobowej rodziny, które wynosiło 1.755,00 zł. Organ wskazał, iż na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, a w szczególności uzyskanej informacji o zwiększeniu się dochodu, wynikającego z przekazanej przez Fundację Dzieciom "[...]" kwoty 1.551,89 zł, organ decyzyjny ustalił, że dochód rodziny w miesiącu grudniu 2010 r. zwiększył się i wynosił łącznie 3.160,17 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] marca 2011r. [...], na podstawie art. 8 ust. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ wskazał, że sytuacja rodziny S. jest bardzo trudna z uwagi na chorobę dzieci. Syn M. S. jest podopiecznym Fundacji Dzieciom "[...]", która utworzyła dla niego subkonto w celu gromadzenia środków finansowych na jego leczenie i rehabilitację. Kolegium ustaliło, iż jak wynika z akt sprawy Fundacja Dzieciom "[...]" przelała w miesiącu grudniu na konto A. S. kwotę 1.551,89 zł z tytułu poniesionych kosztów leczenia małoletniego M. S. Kolegium podzieliło stanowisko organu, iż kwoty zwrócone stronie z tytułu refundacji kosztów stanowią dochód rodziny. Jednak zdaniem organu, kwota stanowiąca refundację kosztów poniesionych przez rodzinę na przestrzeni kilku miesięcy, nie może stanowić dochodu w jednym miesiącu. Wskazano, że z dokumentacji sprawy wynika, iż strona przedkłada rachunki za wydatki poniesione na rehabilitację dziecka z kilku miesięcy otrzymując jednorazowy zwrot, co znacznie podwyższa dochód rodziny. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem przeanalizowania rachunków i zaliczenia wydatkowanych kwot, objętych refundacją, do dochodu rodziny w miesiącu ich wystawienia. Na decyzję Kolegium A. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 8 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z art. 8 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, do dochodu rodziny nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz zasiłku celowego. Wskazała, że Fundacja Dzieciom "[...]" działa na zasadach i prawach ustawy o pomocy społecznej, czego potwierdzenie stanowić może pkt 2 statutu tej fundacji. Poza tym skarżąca zaznaczyła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło pisma Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2005 r. [...], w którym organ ten potwierdził fakt, że wartość finansowanych przez fundację, w ramach jej działalności statutowej, świadczeń na rzecz dzieci z porażeniem mózgowym nie stanowi dochodu. Skarżąca podniosła ponadto, że refundacja dokonana przez Fundację Dzieciom "[...]" powinna być traktowana jako świadczenie w naturze, które w oparciu o art.8 ust.4 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej nie powinno być wliczane do dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 497/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2011 r. wskazał, że zakres pojęcia dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów podatkowych nie jest tożsamy, a obie regulacje nie pozostają ze sobą wzajemnie powiązane. Ustawa o pomocy społecznej, ze względu na cele jakim służyć mają uregulowane w niej instytucje prawne, wprowadza niezależny od regulacji prawnopodatkowych sposób obliczania dochodu, zaliczając do jego źródeł wszelkie pożytki, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyjątkiem tych, które ustawodawca wyliczył w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, pomimo wykorzystania w statucie fundacji w zakresie zakreślonych celów statutowych tożsamych sformułowań z zawartymi w ustawie o pomocy społecznej, nie można przyjąć, że Fundacja Dzieciom "[...]" realizuje pomoc społeczną państwa w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, a wypłacane przez nią świadczenia odpowiadają tym, które stanowią prawnie określone formy realizowania pomocy społecznej, na podstawie powołanej ustawy. Dotyczy to także zasiłków celowych. Sąd wskazał zatem, że świadczenie wypłacane przez Fundację Dzieciom "[...]" na rzecz skarżącej, reprezentującej syna, nie stanowi zasiłku celowego w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, a tym samym nie podlega wyłączeniu od zaliczania do dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W odniesieniu do podniesionej przez skarżącą kwestii "świadczenia w naturze" Sąd pierwszej instancji uznał, że świadczenie w naturze to nieodpłatne przekazanie rzeczy lub praw, zaś w niniejszym przypadku mamy do czynienia z typową refundacją, polegającą na tym, że skarżąca z własnych środków dokonuje zakupu niezbędnych jej synowi leków czy też usług związanych z leczeniem, natomiast fundacja, po przedłożeniu jej stosownych rachunków, w miarę posiadanych środków i po zaakceptowaniu rachunku, dokonuje zwrotu środków. Zdaniem Sądu jest to więc darowizna środków płatniczych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyła A. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115, poz. 728 ze zm.), iż uzyskana przez skarżącą jednorazowa pomoc społeczna z Fundacji Dzieciom "[...]" na pokrycie kosztów leczenia małoletniego syna nie stanowi zasiłku celowego wyłączonego z dochodu. Zdaniem skarżącej uzyskana pomoc z fundacji przewidziana w § 7 ust. 4 pkt 6 statutu fundacji stanowiła jednorazową pomoc społeczną ze wskazaniem celu wykorzystania przyznanych środków finansowych, a ponadto wyłącznie refundowała część kosztów leczenia małoletniego syna i była możliwa po przedłożeniu rachunków, przy czym nie podwyższyła dochodów rodziny poprzez zwrot pieniędzy wcześniej wydanych, ponieważ wydatkowane pieniądze pochodziły z własnych zasobów finansowych, wcześniej zebranych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie przyjął, iż mimo tożsamości w zakresie udzielania pomocy społecznej jako celu statutowego Fundacji Dzieciom "[...]" oraz pomocy społecznej państwa w brzmieniu ustawy o pomocy społecznej i realizowanych w określonych formach nie można uznać, że świadczenia wypłacane przez fundację na rzecz skarżącej reprezentującej syna pochodzą z różnych źródeł finansowania podmiotów publicznych i podmiotów prawa prywatnego nie stanowią zasiłku celowego w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zawiera ustawową definicję pojęcia dochodów dla celów pomocy społecznej stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z wskazanego okresu bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Wyraźnie też określa składniki podlegające odliczeniu od dochodu. Przepis art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przewiduje z jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu. I tak, do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej o charakterze socjalnym albo motywacyjnym przyznanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Katalog wyłączeń zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że refundację kosztów w kwocie 1.551,89 zł dokonana przez Fundację Dzieciom "[...]" należy doliczyć do dochodu rodziny. Organ drugiej instancji uznał, że kwotę tę należy doliczyć, ale nie do dochodu osiągniętego w danym miesiącu (w tym przypadku był to grudzień 2010 r.), gdyż dochód ten dotyczył refundacji kwot na podstawie przedłożonych rachunków na przestrzeni dłuższego czasu. Z tego powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uchyliło decyzję Burmistrza D., ale A. S. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie zgadzając się ze stwierdzeniem, że koszt refundacji należy doliczyć do dochodu rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko organu drugiej instancji. Składając skargę kasacyjną A. S. ponownie podniosła że otrzymanej refundacji z Fundacji Dzieciom "[...]", nie należy doliczać do dochodu rodziny. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem zarówno Sądu pierwszej instancji, jak i organów administracyjnych, że w świetle ustawy o pomocy społecznej do dochodu rodziny wlicza się środki pieniężne refundowane przez Fundację Dzieciom "[...]". Ustawa o pomocy społecznej w art. 8 stanowi, kto ma prawo do otrzymania pomocy społecznej i co uważa się za dochód. Od tego co jest dochodem wskazane są wyjątki w ust. 3 i 4 tego artykułu, o czym była już mowa powyżej. Należy zatem rozważyć, jaki charakter ma świadczona przez Fundację pomoc i czy można zaliczyć tę pomoc do wyjątków, o których mowa w powołanej ustawie. Zauważyć w tym miejscu należy, że ustawa nie definiuje co należy rozumieć przez poszczególne wyjątkowe sytuacje określone w przepisach. Dlatego też wskazać w tym miejscu należy na istotę działania Fundacji oraz podkreślić, że pomaga ona dzieciom chorym – na podstawie przedstawionych rachunków refunduje koszty poniesione przez rodziców na przepisane przez lekarza leczenie, rehabilitację, sprzęt rehabilitacyjny. Zauważyć także wypada, że w rozdziale II statutu Fundacji, w którym określone są jej cele, w § 7 ust. 2 pkt 1 wskazano, że celami Fundacji wynikającymi z działalności pożytku publicznego są: pomoc społeczna umożliwiająca osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast w załączniku nr 2 do statutu Fundacji, w pkt B zamieszczono regulamin refundacji kosztów w ramach pomocy społecznej. W ustępie 4 tegoż regulaminu podano, że Fundacja pokrywa koszty związane z zaspokajaniem indywidualnych potrzeb Podopiecznego, w postaci świadczeń, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, w tym w szczególności koszty związane z przeprowadzeniem operacji, leczeniem, rehabilitacją, zakupem lekarstw i sprzętu medycznego, poprawą bytu materialnego, rozwojem intelektualnym, psychicznym i fizycznym Podopiecznego, zalecanym przez kompetentne w tym zakresie osoby (lekarz, psycholog, terapeuta, instruktor, pedagog, społeczny opiekun środowiskowy itp.). Zgodzić się należy z poglądem, że Fundacja nie działa w ramach pomocy społecznej świadczonej przez państwo, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Wskazać należy, że każdorazowo beneficjentem pomocy świadczonej przez Fundację jest chore dziecko, które otrzymuje określone świadczenie zgodnie ze wskazaniami lekarskimi. Pamiętać też należy, że środki gromadzone przez Fundację pochodzą z darowizn i darów przeznaczonych właśnie na cel pomocy chorym dzieciom, nie zaś całym rodzinom pozostającym w niedostatku – która to okoliczność pozwala natomiast ubiegać się o przyznanie pomocy od państwa na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego – pomimo, iż świadczenie Fundacji jest świadczeniem refundowanym – to uznać należy, że jest to świadczenie w naturze. Pamiętać bowiem należy, że beneficjentem zawsze jest chore dziecko, a nie cała rodzina, o czym była już mowa powyżej. Zauważyć w tym miejscu wypada, że co prawda ustawa o pomocy społecznej nie odsyła do ustawy o podatku dochodowym, ale bez znaczenia nie pozostaje fakt, że ustawa ta przewiduje, iż pomocy takiej nie wlicza się do dochodu. Wniosek, że jest to wyjątek, o którym mowa w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej nasuwa się także po przeanalizowaniu powoływanego przez skarżącą pisma Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2005r. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że koszt refundacji należy zaliczyć do dochodu rodziny. Jeśli by podzielić to stanowisko, oznaczałoby to, że pomoc przeznaczona dla chorego dziecka w istocie obniża zdolność danej rodziny do ubiegania się o pomoc społeczną od państwa. Zauważyć bowiem należy, że w sytuacji, gdyby Fundacja kupiła lek dla dziecka i przekazała go rodzicom, to nie ulegałoby wątpliwości, że jest to świadczenie w naturze. Nie można zatem sytuacji, w której lek kupują rodzice, a Fundacja refunduje koszty kwalifikować odmiennie. W obu przypadkach bowiem skutek dla beneficjenta pomocy, czyli chorego, jest taki sam i nie może być różnicowany tylko ze względu na podmiot, który dokonuje faktycznie zakupu leku. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że pomoc świadczona przez Fundację nie jest świadczeniem w naturze. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął między innymi w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1526/08. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie A. S. ma trójkę dzieci: 12 – letniego D. S., 3 – letniego M. S. oraz 2 – letnią A. A. M. S. ma zdiagnozowany autyzm atypowy, zaś A. A. wymaga wczesnego wspomagania rozwoju ze względu na jej niepełnosprawność ruchową, prowadzone też są obserwacje dziewczynki w kierunku autyzmu. Wobec powyższego przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji i organów administracyjnych o zaliczeniu kosztów refundacji za leczenie M. S. do dochodu całej rodziny spowodowało w istocie, że ma on odebrane posiłki w szkole. Taka wykładnia przepisu przeczyłaby ustawowej polityce prorodzinnej państwa. Nie taki jest także cel działalności Fundacji Dzieciom "[...]", ani też z pewnością racjonalny ustawodawca nie miał takiego zamysłu tworząc przepisy ustawy o pomocy społecznej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i decyzje organów administracyjnych nie odpowiadają prawu, co oznacza, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Tym samym organy administracyjne powinny raz jeszcze przeanalizować sprawę w sytuacji, gdy kwota refundacji na leczenie chorego dziecka nie powinna być zaliczona do dochodu rodziny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego radcy prawnemu, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do zasądzania kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 tej ustawy. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.