II OSK 738/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Jarocinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 979/10 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Jarocinie na rzecz [...] sp. z o.o. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 979/10, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 25 września 2009 r., nr XLVII/456/2009 w przedmiocie odpadów, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 2 lit. d oraz § 6 pkt 3, a także określił, że zaskarżona uchwała w zakresie wymienionym w pkt 1 nie może być wykonana. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, w dniu 25 września 2009r. Rada Miejska w Jarocinie podjęła uchwałę nr XLVII/456/2009 w sprawie wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Jarocin należącej do Porozumienia Międzygminnego zawartego w dniu 7 października 2008r. W uchwale tej w § 1 pkt 2 lit. d określono, że wniosek przedsiębiorcy ubiegającego się o wydanie przedmiotowego zezwolenia powinien zawierać informację o posiadaniu punktu gromadzenia odpadów problemowych (lokalizacja, dni i godziny otwarcia oraz wykaz przyjmowanych odpadów problemowych), lub o wykonywaniu takiej usługi poprzez innego przedsiębiorcę posiadającego stosowne zezwolenia, a także iż wymogiem uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Jarocin jest wykazanie, iż odpady zebrane na terenie Porozumienia Międzygminnego powinny kierowane być do instalacji znajdujących się w jego obrębie ( par 6 pkt 3 uchwały). Pismem z dnia 5 lipca 2010r. [...] sp. z o.o. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę § 1 pkt 2 lit. d uchwały, w ten sposób, aby nie odnosiła się ona do pojęcia "odpadów problemowych" oraz obowiązków związanych z wprowadzeniem takiego wyróżnienia odpadów oraz o zmianę § 6 pkt 3 uchwały, w ten sposób, aby nie ograniczała przedsiębiorcy ubiegającemu się o wydanie zezwolenia możliwości kierowania odpadów do instalacji innych niż te znajdujących się w obrębie Porozumienia Międzygminnego. Rada Miejska w Jarocinie pismem z dnia 3 września 2010 r. uznała za bezzasadne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 1 pkt 2 lit. d i § 6 pkt 3 złożyła [...] sp. z o.o. Domagała się uchylenia uchwały w powyższym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze spółka podniosła, iż zarzuca naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005r., nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez przyjęcie w uchwale, iż wymogiem uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Jarocin jest zawarcie informacji o posiadaniu punktu gromadzenia odpadów problemowych lub o wykonywaniu takiej usługi poprzez innego przedsiębiorcę posiadającego takie zezwolenie, ponadto przyjęcie w uchwale, iż wymogiem uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Jarocin jest wykazanie, iż odpady zebrane na terenie Porozumienia Międzygminnego powinny być kierowane do instalacji znajdujących się w jego obrębie. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 155, poz.1095 ze zm.) poprzez nałożenie na wzywającego mocą uchwały obowiązku spełnienia przez niego dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa w celu wydania pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy Jarocin. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc między innymi, iż Rada Miejska w Jarocinie w uchwale z dnia 27 listopada 2008 r. wprowadziła definicję "odpadów problemowych". Należy przez nie rozumieć odpady wytworzone w gospodarstwie domowym, pochodzące ze strumienia odpadów komunalnych, które ze względu na swoje rozmiary, masę i charakterystykę nie mogą być umieszczone w typowych pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych np. odpady wielkogabarytowe, elektryczne, elektroniczne, gruz budowlany, odpady niebezpieczne itp., a także obowiązek posiadania na terenie Gminy Jarocin minimum jednego punktu zbiórki odpadów problemowych lub wykonania takiej usługi poprzez innego przedsiębiorcę posiadającego stosowne zezwolenia. Ponadto od kwietnia 2010 r. na terenie Gminy Jarocin działa Punkt Zbiórki Odpadów Problemowych. Składowisko odpadów w Witaszyczkach w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Wielkopolskiego zostało docelowo wskazane jako Zakład Zagospodarowania Odpadów Jarocin. W związku z tym w dniu 7 października 2008 r. Gmina Jarocin podpisała Porozumienie Międzygminne wraz z 16 gminami wchodzącymi w obszar ZZO Jarocin, dotyczące wspólnej gospodarki odpadami. Jednym z głównych założeń Porozumienia jest budowa Zakładu Zagospodarowania Odpadów Jarocin z siedzibą w Witaszyczkach. Gminy -członkowie Porozumienia chcą stworzyć przejrzysty system gospodarowania odpadami i wybudować Zakład, aby odpady zebrane na terenie gmin wchodzących w obszar Porozumienia nie trafiały poza ten teren. Poza tym zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o art. 7 ust.3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym samym nie narusza to ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 2 lit. d oraz § 6 pkt 3, a także określił, że zaskarżona uchwała w ww. zakresie nie może być wykonana. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia przewidziany w cytowanym wyżej przepisie i wniósł skargę w przewidzianym ustawowo terminie. Równocześnie nie budziło wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny wnoszącego skargę, bowiem wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. W świetle powyższego Sąd uznał, podzielając argumentację skarżącego, iż w wyniku uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego został naruszony jego interes prawny. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do treści art.3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, utrzymanie tego porządku należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl art.7 ust.3a tejże ustawy rada gminy określi w drodze uchwały, wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust.1 pkt 1 i 2 uwzględniając : opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań, w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Jednakże należy podnieść, iż ani ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j.Dz.U. z 2007, nr 39, poz.251 ze zm.), ani też inne przepisy regulujące kwestie odpadów nie posługują się pojęciem "odpadów problemowych". Zaskarżona uchwała nie odsyła do żadnych aktów prawnych, z których wynikałaby definicja ustawowa użytego pojęcia, ani też obowiązków prawnych związanych z "odpadami problemowymi". Art. 20 Konstytucji (istota społecznej gospodarki rynkowej) wynika m.in. zasada wolności gospodarczej. Może być ona ograniczona tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Ponadto podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w danej ustawie (art.96 Konstytucji), a norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy oraz obowiązującego porządku prawnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu żaden akt prawny rangi ustawowej nie pozwalał zatem Radzie Miejskiej w Jarocinie formułowania wymagań co do "odpadów problemowych", ponieważ żaden z aktów normatywnych tej rangi nie określa definicji tego pojęcia. Gdyby zaś ustawodawca chciał wprowadzić definicję "odpadów problemowych" w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, uczyniłby to zapewne w samej ustawie. Rada Miejska w Jarocinie przekroczyła tym samym granice wyznaczone przez ustawy regulujące kwestię utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, a co za tym idzie podjęła uchwałę, która naruszyła interes skarżącego. Ponadto zgodnie z § 6 porozumienia międzygminnego z dnia 7 października 2008r. "z chwilą wybudowania Centrum i oddania do eksploatacji strony Porozumienia zobowiązują się kierować ze swojego obszaru strumień odpadów do Zakładu Zagospodarowania Odpadów Jarocin z siedzibą w Witaszyczkach, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, a Gmina Jarocin zobowiązuje się te odpady przyjmować". Postanowienie to jednoznacznie nakłada na strony porozumienia zobowiązanie, aby w przyszłości (po wybudowaniu i oddaniu) kierowały strumień odpadów do ZZO w Witaszyczkach. W tak sformułowanym postanowieniu, trudno dopatrywać się kategorycznego nakazu kierowania odpadów przed uruchomieniem ZZO w Witaszyczkach tylko do instalacji na terenie gmin będących stronami porozumienia. W takim samym kontekście należy odczytywać postanowienia Planu Gospodarki Odpadami na lata 2008-2011 z perspektywą na lata 2012-2019 dla 17 gmin-członków zawartego Porozumienia Międzygminnego. Plan ten stanowi, iż Przedsiębiorcy odpowiedzialni będą za zbieranie komunalnych odpadów zmieszanych oraz innych odpadów komunalnych gromadzonych selektywnie, a w szczególności odpadów ulegających biodegradacji, odpadów wielkogabarytowych, budowlanych i niebezpiecznych; transport odpadów do wskazanych instalacji odzysku i unieszkodliwiania zlokalizowanych w ZZO lub na obszarze Gmin Porozumienia Międzygminnego. Użycie słowa "będą" sugeruje w połączeniu z § 6 porozumienia iż dotyczy to momentu usytuowanego w przyszłości, a dokładnie po wybudowaniu i oddaniu ZZO w Witaszyczkach. Dopiero od momentu oddania do użytkowania wspomnianej instalacji można mówić o istnieniu obowiązku. Plan nie formułuje kategorycznych nakazów, a jest jedynie projekcją przyszłych posunięć w materii gospodarowania odpadami. Nie można zatem w ocenie Sądu na jego podstawie formułować tak dalece idących wniosków o obowiązku kierowania odpadów przez przedsiębiorców tylko do instalacji znajdujących się na terenie gmin będących stronami porozumienia. Ponadto Plan nie formułuje żadnych obowiązków związanych z udzielaniem zezwolenia na odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Jarocin. Tym samym nie można uznać za zgodne z prawem, aby zaskarżona Uchwała wprowadzała obowiązek wykazania, iż transport odpadów będzie odbywał się do wskazanych instalacji odzysku i unieszkodliwiania zlokalizowanych na obszarze Gmin Porozumienia Międzygminnego. Brak ku temu prawnego i faktycznego uzasadnienia. Skarżący winien mieć możliwość wywożenia odpadów do wszystkich zawartych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, a nie jedynie do objętych Porozumieniem Międzygminnym. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że zaskarżona uchwała wprowadza obowiązek przedstawienia dokumentów nieprzewidzianych przepisami prawa. Naruszyła tym samym normę zawartą w art. 6 ust.2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.Dz.U. z 2007r., nr 155, poz.1095 ze zm.). Zgodnie z przytoczonym przepisem właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Zasada ta dotyczy zarówno kwestii związanych z dokumentacją zawierającą informację o punktach gromadzenia odpadów problemowych, jak i przedstawienia dokumentu wskazującego na spełnienie obowiązku kierowania odpadów do miejsca znajdującego się w obrębie Porozumienia Międzygminnego. Nie można zatem ograniczać skarżącemu swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wywozie odpadów poprzez wprowadzanie obowiązków dostarczenia dokumentów nie wskazanych w ustawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Jarocinie zaskarżając powyższy wyrok w części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w zakresie § 1 pkt 2 lit. d (częściowo pkt 1 wyroku) oraz w punkcie 2, w części dotyczącej postanowienia, że zaskarżona uchwała w zakresie § 1 pkt 2 lit. d nie może być wykonania, a także w punkcie 3 – w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie orzeczenia, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy (brak rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie) – co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez to, że: – Sąd nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, tj. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że w tej sprawie winien to uczynić - w części dotyczącej zgodności postanowień Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jarocin z dnia 30 czerwca 2006 roku z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu; – Sąd nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że istnieją dowody (tj. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jarocin z dnia 30 czerwca 2006 roku), co do których należy się wypowiedzieć; 3. przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez to, że Sąd mając obowiązek całościowego przedstawienia stanu sprawy, uczynił to pobieżnie nie odnosząc się do wszystkich okoliczności faktycznych, co skutkowało błędnym ustaleniem faktów, mającym wpływ na wynik sprawy, że brak jest w uzasadnieniu Sądu odniesienia do wszystkich argumentów skarżącego, wyrażonych w odpowiedzi na skargę. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części objętej zakresem zaskarżenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie ograniczyła zakres skargi kasacyjnej jedynie do części wyroku, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w zakresie § 1 pkt 2 lit. d, oraz w pkt 2, w części dotyczącej postanowienia, że zaskarżona uchwała w zakresie § 1 pkt 2 lit. d nie może być wykonana, a także w punkcie 3 – w całości. Przedmiotowy zapis uchwały przewidywał, iż wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Jarocin należącej do Porozumienia Międzygminnego w Jarocinie, powinien zawierać informację o posiadaniu punktu gromadzenia odpadów problemowych, lub o wykonywaniu takiej usługi poprzez innego przedsiębiorcę posiadającego stosowne zezwolenie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, iż tak sformułowany zapis uchwały jest niedopuszczalny, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 2 lit. d Na aprobatę zasługuje argumentacja jaką posłużył się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Użyte bowiem w objętej kontrolą sądowoadministracyjną uchwale pojęcie "odpadów problemowych" nie występuje ani w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani w ustawie o odpadach, ani też w innych powszechnie obowiązujących przepisach regulujących kwestie odpadów. Podkreślić przy tym należy, że zaskarżony akt nie definiuje pojęcia którego użyła, nie odsyłając również do definicji zawartej w akcie o charakterze ustawowym. Tymczasem, co wymaga stanowczego podkreślenia, uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych. Za niedopuszczalne uznać przy tym należy, brak zdefiniowania użytego w uchwale określenia, jak również wskazywanie, że definicja ta zawarta jest w akcie prawa miejscowego, a więc akcie nie mającym waloru powszechnie obowiązującego. Z całą pewnością wadliwym jest tym samym wskazywanie, że definicja "odpadów problemowych" została zawarta w "Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jarocin". Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, iż Rada Miejska w Jarocinie formułując wymagania co do "odpadów problemowych" przekroczyła granice wyznaczone przez ustawy regulujące kwestię utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, a zatem podjęła uchwałę, która naruszała interes skarżącego. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, co z kolei uzasadniało jej oddalenie na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.